Pravno varstvo pri prostorskem načrtovanju: Pogled naprej

Do 11. aprila 2026 mora Državni zbor izvršiti odločitev Ustavnega sodišča (U-I-474/22) in odpraviti ugotovljeno protiustavnost prvega, drugega in tretjega odstavka 61. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-3). Ta določa, da pod določenimi pogoji pravno varstvo v zvezi s prostorskimi izvedbenimi akti kot splošnimi pravnimi akti (to so državni prostorski načrt – DPN, občinski prostorski načrt – OPN, občinski podrobni prostorski načrt – OPPN, sklep o lokacijski preveritvi) zagotavlja Upravno sodišče.

Več o odločitvi Ustavnega sodišča si preberite tukaj.

Čeprav Ustava RS določa, da je za pravno varstvo v primeru splošnih pravnih aktov pristojno Ustavno sodišče, to na področju prostorskega načrtovanja upravni spor – z drugimi besedami: postopek pred Upravnim sodiščem – prepoznava kot učinkovitejšo pot do pravnega varstva v skladu z Aarhuško konvencijo. Za čas od sprejema odločitve spomladi 2025 do odprave neustavnosti, za katero ima Državni zbor, kot že rečeno, čas do aprila 2026, je Ustavno sodišče namreč določilo prav to začasno rešitev: pravno varstvo pri prostorskem načrtovanju je preusmerilo na Upravno sodišče.

Vendar pa bo za trajno določitev take pristojnosti Upravnega sodišča potrebna sprememba Ustave RS.

Več o aktualnem stanju pravnega varstva pri prostorskem načrtovanju  najdete tukaj.

Da bi spodbudili potrebne rešitve, je PIC – Pravni center za varstvo človekovih pravic in okolja v okviru projekta Pravno varstvo v prostorskem načrtovanju, ki ga je financiralo Ministrstvo za naravne vire in prostor v okviru razpisa, identificiral pravne in druge strokovnjake, ki se ukvarjajo s to problematiko, ter opravil dve zaprti posvetovanji o potrebnih razmislekih in korakih naprej. Strokovna razprava, ki jo je narekovala obveznost spoštovanja rokov Ustavnega sodišča, je pokazala na rešitve, pa tudi na potrebne organizacijske in postopkovne prilagoditve sodne obravnave prostorskih izvedbenih aktov.

Kaj so torej ključne usmeritve?

1. Obstajajo vprašanja sistemske ureditve dostopa do sodnega varstva v primeru prostorskih aktov na eni strani ter pravnih posledic in izvedbene ureditve takšnega varstva na drugi strani. Sistemska sprememba je potrebna zaradi neskladnosti sedanje nacionalne (ustavne) ureditve z ureditvijo EU oziroma mednarodno ureditvijo. Tam je bilo na področju dostopa do sodnega varstva v okoljskih zadevah v zadnjih letih veliko napredka.
2. Kot sistemska rešitev je nujna sprememba Ustave RS, in sicer glede vloge Upravnega sodišča na področju presoje zakonitosti splošnih aktov. Pri tem pa velja opozoriti, da pretekli trije poskusi spremembe Ustave, ki so predvideli prenos pristojnosti presoje zakonitosti podzakonskih splošnih pravnih aktov, niso bili uspešni. To spremembo Ustave RS postavlja v negotov položaj.
3. Izvedbena raven se mora posledično prilagoditi sistemskim spremembam. Kadrovsko in organizacijsko bo treba okrepiti Upravno sodišče, računa se lahko tudi na bogatejšo sodno prakso, ki bo oblikovala določene standarde. Potrebne pa bodo verjetno tudi normativne spremembe zaradi posebne narave prostorskih izvedbenih aktov in presoje njihove zakonitosti.

Negotova usoda prepotrebne spremembe Ustave RS

So se pa udeleženci posvetov strinjali, da se zaradi potrebnega političnega konsenza za spremembo Ustave RS lahko zgodi, da potrebna sprememba ne bo sprejeta. S spremembo Ustave RS, ki bi sledila zgolj odločbi Ustavnega sodišča, se bo namreč odprl tudi prostor za sodno presojo zakonitosti podzakonskih aktov (izvršilne veje oblasti) nasploh, za tak nadzor pa je politična volja vprašljiva.

Zato bo potreben pritisk stroke, za sistemske spremembe pa bo pomembna tudi vloga mednarodnih teles, kot je Evropsko sodišče za človekove pravice, kjer so trenutno v teku štirje primeri varstva pri prostorskem načrtovanju iz Slovenije, in institucij EU. Sistemsko rešitve so pomembne tudi zato, da se bodo lahko oblikovale potrebne normativne organizacijsko-kadrovske spremembe delovanja Upravnega sodišča, ki bodo podprle izvajanje te nove pristojnosti.

Problem interpretacije EXCEPTIO ILLEGALIS

Že zdaj pa je, kot že zapisano, Upravno sodišče soočeno s formalno “začasno” rešitvijo Ustavnega sodišča in mora obravnavati vse zadeve prostorskih izvedbenih aktov, zato lahko pričakujemo, da se bo začela intenzivneje oblikovati sodna praksa. Upravno sodišče sicer nima pristojnosti presoje zakonitosti splošnih pravnih aktov, vendar pa ima že izkušnje na tem področju. Po četrtem odstavku 5. člena Zakona o upravnem sporu namreč odloča o zakonitosti podzakonskih aktov, če ta urejajo posamična razmerja.

Z uporabo instituta exceptio illegalis pa Upravno sodišče v posamezni zadevi razveljavi določen podzakonski akt, če ugotovi, da je ta nezakonit. Vendar pa taka odločitev ne sili izvršilne veje oblasti, da predpis spremeni, posledično pa upravni organi, ki se morajo držati načela spoštovanja zakonitosti, v vseh drugih primerih še vedno uporabljajo nezakonita določila podzakonskega akta. Bolj smiselno bi bila torej neka širša interpretacija instituta – na način, da bi Upravno sodišče odločilo o taki nezakonitosti z učinkom za vse.

Zato je nujno, da se oblikuje rešitev, ki bo zagotavljala izpolnjevanje načela pravne države.

Manevrski prostor za izboljšanje postopkov

Tudi na strani normiranja izvedbenih prostorskih aktov kot splošnih pravnih aktov je še prostor za izboljšave, saj smo danes v situaciji, ko imajo izvedbeni planski dokumenti v praksi skoraj že naravo projekta za gradbeno dovoljenje. Nasprotno pa bi se morali držati pravila, da bi planski dokumenti določili, kaj bo kje, izvedbeni pa, pod kakšnimi pogoji bo to izvedeno. Tako so možne tudi spremembe ZUreP-3 glede definiranja prostorskih planov, pa tudi izboljšave 61. člena, razen prvih treh odstavkov. Verjetno pa je precej prostora za izboljšanje postopkov, ki se odvijejo, preden pride zadeva na sodišče: glede angažiranega vključevanja udeležencev in javnosti, usklajevanja interesov ter zgodnjega reševanja konfliktov v procesu.

Gre tudi za vprašanje sodelujočih v postopkih. V postopkih odločajo sodniki – pravniki, dejansko pa je v prostorskih načrtih malo pravnega, zaradi česar odločitve večinoma vračajo zadeve v ponovno odločanje. Tukaj je tudi vprašanje sodelovanja drugih v postopkih – javne interese zagovarjajo mnenjedajalci kot strokovna telesa, vendar pa nimajo nobene vloge v postopku. Da bi se zadeve vsebinsko celostno obravnavale, bi bilo treba v postopke tako pritegniti ustrezno strokovno znanje in morda bi bil za obravnavo teh zadev smiseln nek predpostopkovni proces, ki bi pokril ta vsebinski deficit.

Velik izziv pri vsebinski obravnavi izvedbenih prostorskih aktov predstavlja tudi uravnoteženo obravnavanje varstva zasebnih in javnih interesov. Zasebna lastnina je vse bolj varovana (in se lahko ureja z odškodninami), javni interesi pa niso niti dovolj definirani in niti dovolj angažirano varovani. Zato je uresničevanje pravic po Aarhuški konvenciji tako pomembno. Ker se v izvedbenem prostorskem načrtu odloča tudi o okoljskih vidikih takega načrtovanja urejanja prostora, je skladno s konvencijo nujno, da zoper končni akt obstaja pravno sredstvo, in če je akt nezakonit, ga je treba razveljaviti.

Ostaja pa tudi vprašanje posledic sodne odločitve. Vračanje zadeve v novo odločanje upravnemu organu, ki sprejme upravno odločitev ni enako kot vračanje zadeve v novo odločanje vladi ali občinskemu svetu, ki sprejme “politično” odločitev.

Časovni vidiki oblikovanja in izvedbe rešitev narekujejo, da se pri iskanju rešitev bolj naslonimo na obstoječe organe in institute ter gradimo na njih. Vzpostavljanje novih instrumentov namreč rešitve še oddaljuje (npr. Komisijo vlade za prostorski razvoj kot posvetovalno telo vlade na področju urejanja prostora bi morali po ZureP-2 imeti že do septembra 2018, pa doslej še ni bil vzpostavljena). Pri tem pa je strokovna razprava opozorila tudi na nekatere postopkovne zadrege sodne obravnave glede na  posebno naravo izvedbenih prostorskih načrtov kot sui generis splošnih pravnih aktov.

Na Ministrstvo za pravosodje ter Ministrstvo za naravne vire in prostor smo naslovili pobudo za pripravo predloga za spremembo Ustave RS za odpravo protiustavnosti prvega, drugega in tretjega odstavka 61. člena Zakona o urejanju prostora. Pobuda je dostopna TUKAJ. 

Za zaključek

Tako Ustavno kot Upravno sodišče se borita s povečanim pripadom zadev, kar zmanjšuje učinkovitost obeh. To stanje ima svoje vzroke in učinkovito reševanje povečanega pripada bi bilo treba reševati na njihovi ravni. Vzroki pa niso le v vsebinskih nepravilnostih, ki generirajo postopke, pač pa tudi v organizacijskih potezah. Denimo tudi v tej, da je bilo v številnih okoljskih zadevah ukinjeno dvostopenjsko upravno odločanje, saj so se postopki preselili na ministrstvo kot prvostopni upravni organ in Upravno sodišče v teh primerih igra vlogo pritožbenega organa.

 Ni pa dvoma, da je treba čimprej začeti postopek spremembe Ustave RS, kot je nakazalo Ustavno sodišče v odločbi U-I-474/22. Pri oblikovanju te in drugih rešitev pa bi morali imeti kot politične prioritete pred očmi:

1. učinkovito prostorsko politiko, ki ne bi bila odvisna od vsakokratne vlade;
2. varstvo okolja in narave v skladu s pravnimi režimi;
3. spoštovanje pravic javnosti po Aarhuški konvenciji, vendar tako, da postopkov ne bi dodatno birokratizirali.