Ustavno sodišče je z zelo presenetljivo in inovativno rešitvijo pomembno spremenilo dosedanje stališče in usmerilo učinkovito pravno varstvo glede prostorskih aktov na Upravno sodišče (odločitev U-I-474/22). Zakon o urejanju prostora (ZUreP-2) je v letu 2017, tudi po dolgoletnih prizadevanjih nevladnih organizacij za uveljavitev Aarhuške konvencije, uvedel možnost učinkovitejšega dostopa do pravnega sredstva glede prostorskih aktov pred Upravnim sodiščem (58. člen), vendar je Ustavno sodišče na zahtevo Upravnega sodišča to določbo ocenilo kot neskladno z ustavo (odločitev U-I-327/20, več pojasnjeno TUKAJ). Odločitev je bila sprejeta, ko je bil že uveljavljen novi Zakon o urejanju prostora (ZUreP-3), ki je poskušal določbo o pravnem varstvu izboljšati (61. člen), še vedno pa je določal tudi pristojnost Upravnega sodišča za odločanje. Leta 2022 je tudi zoper to določbo Upravno sodišče vložilo zahtevo za presojo ustavnosti. Zdaj pa je Ustavno sodišče spremenilo svoje stališče glede razdelitve pristojnosti Upravnega in Ustavnega sodišča – tudi zato, ker je ZUreP-3 določil celovito presojo vplivov na okolje (CPVO) kot integralni del prostorskega načrtovanja in ne kot samostojni postopek, saj Ustavno sodišče ne more zagotavljati učinkovitega pravnega varstva v primeru prostorskih aktov.
Kakšni so glavni argumenti, ki so povzročili spremembo stališč?
Vemo, da je prostorsko načrtovanje pravzaprav najmočnejši instrument varstva okolja. S prostorskimi akti se določa namenska raba prostora (npr. kmetijska, gozdna ali stavbna). Te so prav tako osnova za kasnejše posege v prostor, o katerih se ponavadi odloča v postopkih pridobivanja gradbenega dovoljenja. Ker pa so prostorski akti (kot so državni prostorski načrt in občinski prostorski načrti) splošni pravni akti oziroma podzakonski predpisi, jih je bilo, kot to določa Ustava RS, možno izpodbijati (oziroma zahtevati presojo njihove ustavnosti in zakonitosti) le pred Ustavnim sodiščem. Nevladne organizacije smo si v okviru Mreže za prostor že od leta 2012 prizadevale za spremembo, saj postopek, kot ga predvideva Zakon o Ustavnem sodišču, ne predstavlja učinkovitega pravnega varstva po standardih Aarhuške konvencije.
Zaradi omejevanja dostopa do učinkovitega pravnega sredstva v postopkih prostorskega načrtovanja je preiskavo proti Republiki Sloveniji odprla tudi Evropska Komisija, ki pa je postopek kršitve opustila po določitvi sodnega varstva v ZUreP-2. Ta je v 58. členu v določenih primerih in pod določenimi pogoji določil pristojnost Upravnega sodišča za odločanje v zadevah pravnega varstva glede prostorskih aktov. Ustavno sodišče je v odločbi iz leta 2022 pri presoji ustavnosti te določbe ugotovilo, da Ustava RS zakonodajalcu ne daje možnosti, da bi določil tako pristojnost. Po Ustavi RS je namreč nadzor nad pravnimi akti izvršilno-upravne veje oblasti razdelilo med Upravno sodišče, ki mu je zaupan nadzor nad zakonitostjo posamičnih aktov, in Ustavno sodišče, ki mu je pridržana pristojnost presoje ustavnosti in zakonitosti splošnih pravnih aktov (predpisov). Tedaj je drugačno ločeno mnenje podal le ustavni sodnik dr. Rajko Knez, ki je pravzaprav nekako tlakoval pot ponovnemu vsebinskemu premisleku Ustavnega sodišča pri odločanju o 61. členu ZUreP-3.
Foto: Ustavno sodišče
Torej: z novo odločitvijo Ustavnega sodišča se ustavno stališče glede neskladnosti podelitve pristojnosti Upravnemu sodišču ni spremenilo, zato je Ustavno sodišče ponovno ugotovilo, da so prvi trije odstavki 61. člena v neskladju z ustavo. Vendar pa je ugotovilo tudi, da pristojnost ocene prostorskih aktov Ustavnega sodišča ne izpolnjuje standardov iz Ustave RS, prava EU in mednarodnega prava:
- Prvič, presoja Ustavnega sodišča se izvede prepozno v postopku načrtovanja in dovoljevanja posega v okolje, kar ne omogoča učinkovitega vpliva pravnega varstva na izvedbo posega [34. točka odločbe].
- Drugič, ZUreP-3 je prinesel pomembno spremembo v ureditvi prostorskega načrtovanja, ki je Ustavno sodišče prepričala, da dosedanje varstvo ne zagotavlja učinkovitega pravnega varstva, kot ga zahteva Aarhuška konvencija [27. točka odločbe]. V postopku prostorskega načrtovanja je namreč treba praviloma izvesti tudi CPVO (po Zakonu o varstvu okolja), ki pogosto vključuje tudi presojo sprejemljivosti planov na varovana območja narave (po Zakonu o ohranjanju narave). ZUreP-3 je določil, da sta odločitev o obveznosti izvedbe CPVO in sam postopek CPVO nesamostojna dela postopka priprave prostorskega načrta, dočim sta bila še po ZUreP-2 samostojna dela prostorskega načrtovanja. Tako bi, če bi se vztrajalo zgolj na pravnem varstvu pred Ustavnim sodiščem, moralo to presojati tudi, ali je v konkretnem primeru treba izvesti CPVO, kot tudi o sprejemljivosti vplivov na okolje. Takšne presoje pa terjajo multidisciplinarni pristop različnih strok, ki presega namen delovanja Ustavnega sodišča [43. in 44. točka odločbe].
Kaj je torej Ustavno sodišče odločilo in kaj to pomeni v praksi?
Poleg ugotovitve o neustavnosti zakonske določitve pristojnosti Upravnega sodišča za odločanje o pravnem varstvu glede prostorskih aktov, ki so splošni pravni akti (prvi trije odstavki 61. člen), in naložitve Državnemu zboru, naj ugotovljeno protiustavnost odpravi v enem letu od objave odločitve, je veliko pomembnejša ponujena rešitev Ustavnega sodišča v tretji in četrti točki izreka odločbe. Ustavno sodišče je z določitvijo izvršitve odločbe aktivno uredilo pravno stanje do takrat, ko bo ustavno neskladje odpravljeno, kar pomeni, da je sprostilo dosedanjo blokado do učinkovitega pravnega varstva. Odločilo je:
- Do odprave ugotovljenega neskladja je zoper prostorske izvedbene akte mogoč upravni spor pred Upravnim sodiščem, da se tudi v tem času omogoči izvajanje mednarodne, evropske in ustavne zahteve po učinkovitem sodnem varstvu [52. točka obrazložitve]. V tem obdobju tako ostaja za sodno varstvo zoper prostorske izvedbene akte in splošne pravne akte v okviru, opredeljenem v tretjem odstavku 61. člena ZUreP-3, pristojno Upravno sodišče. To ima, če ugotovi, da je prostorski akt nezakonit, pooblastilo, da ga odpravi ali razveljavi v obsegu in pod pogoji, kot jih določata enajsti in dvanajsti odstavek 61. člena.
- Se glede na navedeno vsem, ki so doslej namesto tožbe na Upravno sodišče vložili pobudo Ustavnemu sodišču, o kateri do objave te odločbe Ustavnega sodišča še ni bilo odločeno, omogoči dostop do učinkovitega sodnega varstva v skladu s to odločbo Ustavnega sodišča. Taki pobudniki lahko v treh mesecih od vročitve sklepa Ustavnega sodišča, s katerim se bo to izreklo za nepristojno, vložijo tožbo v upravnem sporu pred Upravnim sodiščem.
Zaključne misli
Ustavno sodišče ni ugotovilo le neskladnosti spornega 61. člena ZUreP-3, ampak je do odprave neskladnosti določilo tudi rešitev, ki dejansko predstavlja učinkovito pravno varstvo – sprožitev upravnega spora pred Upravnim sodiščem, ki bo odločalo skladno z 61. členom ZUreP-3. Še več, to bo omogočeno tudi vsem, ki so v času “blokade” dostopa do Upravnega sodišča po ZUreP-3, pravno varstvo uveljavljali pred Ustavnim sodiščem. Tudi ti bodo, če še ni bilo odločeno o njihovi zadevi, svojo pobudo preoblikovali v tožbo, usmerjeno na Upravno sodišče.
Še vedno pa bo treba rešiti problem (ne)skladnosti takega pravnega varstva z Ustavo RS, kar pa bo stvar razprave in iskanja rešitev v okviru pravne stroke. Bogata izhodišča za razmisleke daje tako odločba Ustavnega sodišča, predvsem pa dve pritrdilni ločeni mnenji dr. Rajka Kneza in dr. Mateja Accetta.
