Sodelovanje javnosti pri upravljanju: Triglavski narodni park

V času podnebne, biodiverzitetne in splošne okoljske krize, v kateri je naš planet v vse slabšem stanju (Planetary Health check 2025), so območja naravne pestrosti otoki biodiverzitete, ki so vse bolj dragoceni in jih je treba močno varovati in obnavljati. Obnovo nam, zaradi vse slabšega stanja narave v Evropi, nalaga tudi Uredba (EU) 2024/1991 o obnovi narave. Hkrati moramo transformirati naše (politične) odločitve na način, da ne bodo več povzročala slabšanje stanja, ampak bodo ob reševanju družbenih problemov tudi izboljševala stanje narave. Tako transformativno moč imajo na naravi temelječe rešitve. Triglavski narodni park je ena od naših velikih naravnih dragocenosti, ki mora zaradi različnih pritiskov, povečati učinkovitost varovanja in obnove. Učinkovito varovanje in obnova pa sta možna le ob polnem in smiselnem sodelovanju čim širše javnosti pri načrtovanju in izvajanju upravljanja (na to je opozoril tudi minister za naravne vire v okviru rednih srečanj z upravljavcem TNP). Nov načrt upravljanja Triglavskega narodnega parka 2026-2035, ki je še v pripravi, je priložnost za krepitev tega sodelovanja.

To je še posebej pomembno, saj podnebne spremembe, skupaj z drugimi pritiski vse bolj vplivajo na naravne vrednote, ki tvorijo TNP. To je izpostavljeno tudi v zadnjem letnem Programu dela in finančnega načrta Javnega zavoda Triglavski narodni park za leto 2025, ki opozarja, da se zaradi obsežnih vetrolomov gradijo sečno spravilne poti tudi na območjih, kjer pred tem ni bilo pritiskov s strani upravljanja z gozdom. Podnebne spremembe imajo velik vpliv tudi na posamezne naravne vrednote, kot npr. naravna vrednota Triglavski ledenik, katerega obseg se vsako leto manjša. Podnebne spremembe ter vpliv obiskovanja ponekod tudi že vplivata na stanje zooloških in ekosistemskih podzvrsti naravnih vrednot, kar je najbolj očitno na stanju visokogorskih jezer, kjer se oba vpliva združujeta.

Zakon o triglavskem narodnem parku v primerjavi z drugimi zakonu določa več obetavnih mehanizmov vključevanja lokalnih prebivalcev in njihovih skupnosti, strokovne in širše javnosti ter nevladnih organizacij v upravljanje, vendar pa ti niso dovolj izkoriščeni.

Pravni okvir ureditve Triglavskega narodnega parka

Temelji za ustanovitev in obstoj Triglavskega narodnega parka so postavljeni že v Ustavi RS in v Zakonu o ohranjanju narave (ZON), celovito zakonsko ureditev pa predstavlja Zakon o Triglavskem narodnem parku (ZTNP-1) s podzakonskimi akti. Ustava RS določa, da ima vsakdo v skladu z zakonom pravico do zdravega življenjskega okolja (72. člen) in da država skrbi za ohranjanje naravnega bogastva (5. člen) ter skupaj z lokalnimi skupnostmi skrbi za ohranjanje naravne in kulturne dediščine (73 člen). Poleg tega je naravne znamenitosti skladno z zakonom dolžan varovati vsakdo. Zakon o ohranjanju narave (ZON) določa vrste zavarovanih območij (53. člen), med njimi tudi narodne parke (podrobneje 69. člen). Nadalje ureja postopek njihove ustanovitve (53., 55. – 58.b in 62. – 63. člen), upravljanje (59. člen) in varstveni režim (68. člen) ter določa naloge Zavoda RS za varstvo narave kot strokovne institucije na področju varstva narave (117. člen). Temu nalaga tudi pravico in dolžnost zastopati interese ohranjanja biotske raznovrstnosti in varstva naravnih vrednot v vseh upravnih in sodnih postopkih, katerih predmet so sestavine biotske raznovrstnosti, naravne vrednote ali zavarovana območja (118. člen).

Država je ustanovila narodni park z Zakonom o Triglavskem narodnem parku (ZTNP-1). Ta določa območje parka, varstvena območja in območja ožjih zavarovanih območij v narodnem parku, pravila ravnanja in varstvene režime, način upravljanja, sodelovanja javnosti in prebivalcev narodnega parka pri upravljanju, trajnostne razvojne usmeritve v narodnem parku in na območjih občin v narodnem parku ter način njihovega izvajanja, financiranja, nadzor in sankcije. ZTNP-1 tako predstavlja osrednji pravni okvir, ki zagotavlja usklajevanje naravovarstvenih, razvojnih in prostorskih vidikov upravljanja Triglavskega narodnega parka ter uresničevanje ciljev trajnostnega razvoja na tem območju.

Upravljanje TNP

Upravljanje parka je zaupano Javnemu zavodu Triglavski narodni park, ki je bil ustanovljen s Sklepom (vlade) o ustanovitvi javnega zavoda Triglavski narodni park. Zavod izvaja strokovne, razvojne, varstvene in nadzorne naloge (36. – 48. člen ZTNP-1, glej tudi Pravne podlage delovanja zavoda). Ključni strateški dokument za izvajanje ciljev ZTNP-1 je načrt upravljanja Triglavskega narodnega parka, (49.–52. člen ZTNP-1 in Uredba o Načrtu upravljanja Triglavskega narodnega parka za obdobje 2016–2025). Izvajanje načrta upravljanja zahteva celovito, zlasti medresorsko sodelovanje pri upravljanju narodnega parka, tako so nosilci izvajanja opredeljenih ciljev in nalog upravljavec in ministrstva, v pristojnost katerih spada izvajanje posameznih vsebin. Zavod na podlagi načrta sprejme letni program dela in finančni načrt. V pripravi je nov Načrt upravljanja Triglavskega narodnega parka za obdobje 2026 – 2035 (Sklep o začetku postopka priprave načrta upravljanja Triglavskega narodnega parka za obdobje 2026 – 2035).

V upravljanje TNP pa so vključene tudi druge institucije:

• Zavod RS za varstvo narave (ZRSVN) kot strokovni organ za varstvo narave sodeluje pri pripravi načrta upravljanja TNP tako, da spremlja njegovo pripravo, preverja njegovo skladnost s cilji in nameni zavarovanja ter poda končno strokovno mnenje o sprejemljivosti načrta upravljanja. Izvajanje drugih nalog po ZON se nanaša tudi na območje TNP.
• Zavod za gozdove Slovenije (ZGS) sodeluje pri upravljanju gozdov, ki pa je v TNP bolj usmerjeno v varovanje narave, ne pa v izkoriščanje gozdnih virov. Vse gozdnogojitvene in lovsko-upravljavske načrte mora ZGS usklajevati z načrtom upravljanja TNP, kar pomeni, da morajo vsi ukrepi slediti varstvenim ciljem TNP. Gozdna infrastruktura in gozdarska investicijska vzdrževalna dela se v TNP načrtujejo, izvajajo in vzdržujejo skladno s cilji TNP. Zavod za gozdove Slovenije v soglasju ali na predlog JZ TNP zaradi ogroženosti ali prevelike obremenjenosti TNP omeji uporabo gozdnih cest v TNP za motorna vozila. Poseben poudarek je namenjen ohranjanju ekoloških in varovalnih funkcij gozda, saj ima gozd v TNP predvsem vlogo zaščite tal, voda in biotske raznovrstnosti, ne pa proizvodnje lesa. Zavod za gozdove Slovenije tudi aktivno sodeluje z Javnim zavodom TNP pri spremljanju stanja gozdov, načrtovanju ukrepov ter sanaciji po naravnih ujmah.
• Direkcija RS za vode (DRSV) sodeluje pri varstvu vodotokov in izvirov in pri pripravi načrta upravljanja TNP, zlasti v delu, ki se nanaša na vodne vire in vodotoke. Izvaja tudi ukrepe za ohranjanje kakovosti voda (npr. monitoring onesnaženosti).
• Agencija RS za okolje (ARSO) sodeluje pri spremljanju stanja okolja v okviru sistema Kazalci okolja in v Sloveniji spremlja okoljske kazalnike, ki se nanašajo tudi na TNP (primeri kazalnikov – površina zavarovanih območij, pozidava, kazalniki, ki se nanašajo na ledenike in snežno odejo). Ti kazalniki so pomembni za oceno stanja in sprememb v okolju ter za podporo oblikovanju okoljske politike. Vendar pa ARSO za TNP ne objavlja ločenih okoljskih kazalnikov (razen npr. Triglavski ledenik).
• Sodelujejo pa tudi občine, katerih območja segajo v park, pri prostorskem načrtovanju in lokalnih investicijah.

Možnosti vključevanja javnosti v upravljanje TNP

ZTNP-1 predvideva možnosti vključevanja teh v upravljanje TNP v okviru Sveta zavoda, foruma zainteresirane javnosti Triglavskega narodnega parka in v postopku priprave načrta upravljanja TNP.

1. Sodelovanje v Svetu zavoda

Svet zavoda je najvišji organ upravljanja zavoda. V svetu zavoda ima svoje predstavnike, poleg ustanovitelja narodnega parka, parkovne lokalne skupnosti in zaposlenih v javnem zavodu, tudi zainteresirana javnost (prvi odstavek 39. člena ZTNP-1). Ta ima 6 predstavnikov in sicer (drugi odstavek 39. člena ZNTP-1): po enega predstavnika imata Lovska zveze Slovenije in Planinske zveze Slovenije, en predstavnik strokovne javnosti, en predstavnik zainteresiranih nevladnih organizacij, dva pa sta predstavnika lastnikov kmetijskih zemljišč in gozdnih zemljišč v narodnem parku. Predstavniki zainteresirane javnosti se določijo tako, da ministrstvo pozove k sodelovanju pri upravljanju narodnega parka zainteresirane nevladne in strokovne organizacije. Nevladna organizacija, ki želi sodelovati pri upravljanju narodnega parka, mora imeti pridobljen status društva ali nevladne organizacije, ki deluje v javnem interesu na področju varstva okolja, ohranjanja narave ali varstva kulturne dediščine, ali izkazati aktivno delovanje na območju narodnega parka, ki je usklajeno s cilji narodnega parka (tretji in četrti odstavek 39. člena ZTNP-1). Zadnji tak poziv Ministrstva za naravne vire in prostor je bil objavljen julija 2024.

2. Forum zainteresirane javnosti Triglavskega narodnega parka

Forum zainteresirane javnosti TNP je organizirano javno srečanje fizičnih in pravnih oseb ter pogodbenih skupnosti, ki so zainteresirane za TNP in želijo sodelovati pri njegovem delovanju, s pristojnim ministrstvom in z upravljavcem (41. člen ZTNP-1). Obravnava dokumente, s katerimi se ureja upravljanje narodnega parka in poroča o njem, razpravlja o stanju v narodnem parku in uresničevanju razvojnih usmeritev, izvajanju predpisanih režimov in pravil ravnanja, sprejema stališča, daje pobude in priporočila glede upravljanja narodnega parka. Svet zavoda skliče forum najmanj vsaki dve leti. Pobudo za sklic foruma lahko da javnemu zavodu vsaka pravna ali fizična oseba, ki v pobudi izkaže svoj interes za doseganje ciljev in namena narodnega parka (torej tudi NVO). Pobudi morata biti priložena obrazložitev razlogov za sklic foruma in predlog dnevnega reda. Sklic foruma se mora javno objaviti. Skladno z Navodili o delovanju foruma zainteresirane javnosti Triglavskega narodnega parka vodi forum predsedstvo, ki ga vodi predsednik sveta zavoda, tvorita pa ga tudi dva člana zainteresirane javnosti. Na forumu lahko glasujejo vsi prisotni udeleženci in člana predsedstva, predstavnik ministrstva, direktor zavoda, predsedujoči in zapisnikar pa ne glasujejo.

3. Vključevanja javnosti v postopek priprave načrta upravljanja TNP

Po sprejemu sklepa o začetku postopka priprave načrta upravljanja se skliče forum zaradi pridobitve stališč javnosti do upravljanja narodnega parka v naslednjem desetletnem obdobju (četrti odstavek 51. člena ZTNP-1). Iz Izhodišč za postopek priprave Načrta upravljanja Triglavskega narodnega parka, ki je sestavni del Sklepa o začetku postopka priprave načrta upravljanja Triglavskega narodnega parka za obdobje 2026 – 2035, je razvidno, da je bila pri pripravi izhodišč za postopek priprave načrta upravljanja opravljena tudi analiza deležnikov pri pripravi načrta upravljanja. Deležniki so bili določeni glede na njihove zakonsko določene naloge, vlogo v prostoru ter že izkazan pretekli interes za upravljanje parka (Priloga 6 – Vključevanje deležnikov v postopek priprave načrta upravljanja). Seznam se lahko v procesu priprave načrta upravljanja dopolni z morebitnimi novimi deležniki, ki izkažejo interes za sodelovanje. Iz trenutnega seznama je razvidno, da so med deležniki na njem navedene nekatere zveze NVO (npr. Gorska reševalna zveza Slovenije, Kmetijsko gozdarska zbornica Slovenije, Lovska zveza Slovenije), izmed NVO pa več lovskih in ribiških družin, lokalnih planinskih društev – upravljavcev planinskih koč in poti in turističnih društev, ter tudi več okoljskih nevladnih organizacij (med njimi npr. Alpe Adria Green Slovenija, CIPRA Slovenija – Društvo za varstvo Alp, DOPPS – Društvo za opazovanje in proučevanje ptic Slovenije, Društvo Mountain Wilderness Slovenije, Društvo za ohranjanje naravne dediščine Slovenije, …). Možnost sodelovanja teh javnosti je pri pripravi načrta upravljanja v okviru foruma, pa tudi v okviru javne razprave, v katero mora biti osnutek načrta predložen za 60 dni (šesti odstavek 51. člena).

Izzivi in priložnosti pri vključevanju NVO v upravljanje TNP

Že sam načrt upravljanja Triglavskega narodnega parka 2016 − 2025 navaja, da so med ključnimi slabostmi TNP tudi prešibka vključenost lokalnih prebivalcev v upravljanje TNP in neusklajeno delovanje vseh upravljavcev v TNP (poglavje III/11). Zato je za čim bolj učinkovito in na znanstvenih podatkih in spoznanjih temelječe prožno varstveno upravljanje parka pomembna polna izkoriščenost mehanizmov vključevanja lokalne, strokovne in druge javnosti in nevladnih organizacij (NVO) v procese upravljanja.

Čeprav ZTNP-1 predvideva več mehanizmov vključevanja javnosti (tudi NVO) v upravljanje TNP, ostaja ključni izziv razkorak med formalnimi možnostmi in dejansko močjo vpliva. Svet zavoda kot edini organ s ključnimi pristojnostmi vključuje omejen delež predstavnikov javnosti, forum pa je zgolj posvetovalno telo. Omejeno vlogo ima tudi sam svet pri imenovanju direktorja javnega zavoda, saj o kandidatih poda le mnenje, direktorja pa imenuje ustanovitelj. Na nespoštovanje mnenja zavoda so nevladne organizacije v preteklosti že opozorile, saj TNP za dobro upravljanje potrebuje strokovno, ne pa politično vodstvo. Imenovanje direktorja s strani ustanovitelja je sicer v skladu z Zakonom o zavodih, ki določa to pravilo, če ni z zakonom ali aktom o ustanovitvi za to pooblaščen svet zavoda. ZTNP-1 ne določa imenovanja direktorja, pač pa le navaja, da postopek imenovanja direktorja določa akt o ustanovitvi javnega zavoda TNP (38. člen). Sklep o ustanovitvi javnega zavoda TNP zato določa pogoje za direktorja in postopek imenovanja.

Nov načrt upravljanja je lahko priložnost za bolj vsebinsko smiselno in učinkovito sodelovanje javnosti skladno z zahtevami Aarhuške konvencije. Temeljni okvir sodelovanja določa ZNTP-1, vendar pa je za učinkovito sodelovanje javnosti potrebno tem procesom posvetiti precej več pozornosti. Na začetku načrtovanja bi bilo primerno narediti procesni načrt sodelovanja (kar so izhodišča za postopek priprave načrta spregledala), procese pa je treba tudi voditi oziroma kompetentno moderirati. Udeleženci morajo biti slišani, hkrati pa je potrebno voditi tudi proces oblikovanja rešitev na identificirane probleme. Pomemben je odziv pripravljavca načrta na podane predloge, saj tako udeleženci krepijo občutek smiselnosti njihovega angažiranja, porabe časa in vsebinskih prispevkov.

ZTNP-1 določa, da mora biti načrt v 60-dnevni javni razpravi (sedmi odstavek 51. člena). Ker se načrt upravljanja TNP sprejme z vladno uredbo, dolžnost javne razprave zahteva tudi 70. člen Zakona o varstvu okolja (ZVO-2). Javna razprava bo torej še priložnost za naslovitev morebitnih pomanjkljivosti sodelovanja javnosti pri upravljanju TNP.