Uvod
Sodelovanje javnosti je pomemben mehanizem doseganja boljših in bolj legitimnih odločitev. Na področju varstva okolja in urejanja prostora je temeljni zavezujoči mednarodni dokument Konvencija o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (e-seminar Aarhuška konvencija), ki določa zahteve za zgodnje in učinkovito vključevanje javnosti, tako pri oblikovanju prepisov, programov in planov, kot pri sprejemanju konkretnih odločitev, ki lahko pomembno vplivajo na okolje. Načelo sodelovanja javnosti je tako tudi eno temeljnih načel Zakona o varstvu okolja (13. člen) in Zakona o urejanju prostora (11. člen).
Sodelovanje javnosti pri sprejemanju predpisov
Resolucija o normativni dejavnosti je strateški dokument, namenjen boljši in bolj pretehtani pripravi predpisov, s čimer se krepi pravna država, zagotavlja pravna varnost, jasnost, preglednost, kakovost in določnost predpisov, zagotavlja presoja posledic predpisov in uveljavlja državljanska participacija. Načeloma so osnutki vseh predpisov objavljeni na portalu E-demokracija, pogosto tudi na spletni strani ministrstva, ki je pripravilo dokument ali predpis. Deloma je resoluciji sledil Poslovnik Vlade RS, ki v 9. členu zahteva sodelovanje javnosti v smislu objave osnutka predpisov in javno razpravo v roku 30 do 60 dni po objavi, v 15 dneh po sprejemu predpisa pa mora predlagatelj predpisa seznaniti javnost o zavrnjenih predlogih z obrazložitvijo (predpise, ki jih obravnava Vlada je možno najti med vladnimi gradivi). Vendar v javno obravnavo vseeno ni danih mnogo predpisov, bodisi, ker se koristijo pravila nujnega postopka po Poslovniku Vlade RS, bodisi, ker se ta dolžnost opusti (glej števec kršitev Resolucije o normativni dejavnosti).
Sodelovanje javnosti v bolj okrnjeni obliki omogoča tudi Poslovnik Državnega zbora, kar je pomembno posebej, kadar predloga zakona ne predlaga vlada, temveč poslanci ali volivci. Zainteresirana javnost lahko posreduje matičnemu delovnem telesu svoje mnenje (48. člen) in je lahko povabljena tudi na sejo delovnega telesa (51. člen).
Zakon o varstvu okolja posebej zavezuje vsa ministrstva in organe samoupravnih lokalnih skupnosti, da morajo pri sprejemanju predpisov, ki lahko pomembneje vplivajo na okolje, omogočiti javnosti seznanitev. To pomeni objavo osnutka predpisa, omogočanje dajanje pripomb in predlogov v roku najmanj 30 dni, upoštevanje pripomb na primeren način in objavo obrazložitve neupoštevanih pripomb (34.a člen). Pomembno je, da se to določilo nanaša tudi na prepise, ki jih sprejemajo občine.
Za področje prostorskega načrtovanja ureja sodelovanje javnosti pri pripravi prostorskih načrtov, ki so tudi splošni pravni akti (torej predpisi), Zakon o urejanju prostora. Sodelovanje je tako omogočeno pri pripravi izvedbenih prostorskih aktov, to so državni prostorski načrti, uredbe o najustreznejši varianti, uredbe o varovanem območju prostorske ureditve državnega pomena, občinski prostorski načrti, občinski podrobni prostorski načrti in odloki o urejanju podobe naselij in krajine (več o sodelovanju javnosti po novi gradbeni zakonodaji tukaj).
Javnost lahko sodeluje tudi pri ustanovitvi ožjega zavarovanega območja. Osnutek akta se mora objaviti v enem javnem glasilu z obvestilom, kje je možno vpogledati dokumentacijo, rok za podajanje pripomb je 30 dni (57. člen Zakona o ohranjanju narave).
Sodelovanje pri sprejemanju strateških in programskih dokumentov
Strateški in programski dokumenti niso pravno zavezujoči dokumenti, ampak razvojni, usmerjevalni dokumenti. Praviloma temeljijo na nekem predpisu, ki določa sprejetje takega dokumenta. Na področju varstva okolja je tak Nacionalni program varstva okolja ali občinski program varstva okolja (podlago določa Zakon o varstvu okolja), načrti upravljanja voda (podlago določa Zakon o vodah), gozdnogospodarski načrti (podlago določa Zakon o gozdovih) in tudi drugi, ki praviloma v samem zakonu določajo vsebino in način sprejema programskega akta ter način sodelovanja javnosti. Za področje prostorskega načrtovanja so strateški dokumenti Strategija, regionalni prostorski plan in občinski prostorski plan.
Pomemben prostor sodelovanja je tudi postopek celovite presoje vplivov na okolje (CPVO), ki se mora izvesti za plan, program ali načrt, ki lahko pomembneje vpliva na okolje (40. do 48. člen Zakona o varstvu okolja). V njegovem okviru se izvede tudi presoja sprejemljivosti vplivov na zavarovana območja po Zakonu o ohranjanju narave (101. do 101.d člen). Na plan in okoljsko poročilo lahko podaja javnost pripombe v roku 30 dni (podrobneje o postopku glej Celovita presoja vplivov na okolje).
Sodelovanje pri pripravi dokumentov in predpisov EU
Javnost lahko sodeluje tudi pri pripravi dokumentov in predpisov na ravni Evropske unije. Na podlagi Zakona o sodelovanju med državnim zborom in vlado v zadevah Evropske unije Državni zbor za obdobje 18 mesecev sprejme Deklaracijo o usmeritvah za delovanje Republike Slovenije v institucijah Evropske unije (npr. za obdobje 2017-18). Javnost lahko sodeluje pri oblikovanju dokumentov in predpisov na portalu Vaš glas v Evropi, preko katerega se lahko podajajo predlogi in komentarji (več o zakonodajnem postopku na ravni EU tukaj).
Sodelovanje javnosti pri konkretnih okoljskih odločitvah
Presoja vplivov posameznih posegov na okolje in okoljevarstveno soglasje
To je postopek, v katerem se ocenijo vplivi nameravanega posega na okolje, za predvideni poseg pa se izda okoljevarstveno soglasje (51. do 65. člen Zakona o varstvu okolja). Vloga za pridobitev okoljevarstvenega soglasja, poročilo o vplivih na okolje in osnutek odločitve o okoljevarstvenem soglasju se razgrnejo za 30 dni, v tem času pa lahko javnost podaja pripombe. Skoraj vsi posegi se izvedejo na podlagi gradbenega dovoljenja in je po Gradbenem zakonu presoja vplivov na okolje vključena v integralni postopek izdaje gradbenega dovoljenja (okoljevarstveno soglasje je del gradbenega dovoljenja). V tem postopku je zagotovljeno sodelovanje javnosti tako, da se ji zagotovi vpogled v zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja in dokumentacijo, ki se nanaša na predmet izdaje gradbenega dovoljenja (tudi poročilo o vplivih na okolje), ter omogoči dajanje mnenj in pripomb v roku 30 dni od dneva javne objave na spletnih straneh e-uprave.
Presoja sprejemljivosti in naravovarstveno soglasje
To je postopek, v okviru katerega se presoja sprejemljivost konkretnega posega v naravo glede na varstvene cilje posameznih območij z varstvenimi režimi po Zakonu o ohranjanju narave (101d. do 103. člen). Če se izvede presoja vplivov na okolje, je presoja sprejemljivosti del le te (105a. člen), sicer pa se na podlagi presoje izda posebno naravovarstveno soglasje (105. člen). Če se za poseg izda gradbeno dovoljenje se ne izda soglasje, temveč samo mnenje (52.člen Gradbenega zakona).
Okoljevarstveno dovoljenje
Javnost lahko sodeluje tudi v postopkih izdaje okoljevarstvenih dovoljenj, ki so treh vrst:
- dovoljenja za naprave, ki izvajajo dejavnost, ki lahko povzroči onesnaževanje okolja večjega obsega (IED naprave): v tem postopku mora organ zagotoviti javnosti vpogled v vlogo za pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja, pripadajoče zaključke o BAT in v osnutek odločitve o okoljevarstvenem dovoljenju ter omogočiti izražanje mnenj in dajanje pripomb v roku 30 dni (71. člen Zakona o varstvu okolja);
- dovoljenje za obrate, ki bi lahko povzročili večjo nesrečo: v postopku je zagotovljeno sodelovanje javnosti z dajanjem pripomb na objavljeno vlogo za pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja in osnutek odločitve o okoljevarstvenem dovoljenju v roku 30 dni (88. člen Zakona o varstvu okolja);
- dovoljenje za druge naprave: v tem postopku organ z javnim naznanilom na krajevno običajen način in na svetovnem spletu obvesti javnost, da vodi postopek izdaje okoljevarstvenega dovoljenja ali njegove spremembe, šele ko prejme več kot pet zahtev za priznanje statusa stranskega udeleženca (84a. člen Zakona o varstvu okolja).
Dovoljenje za poseg v naravo
Posegi v naravo, ki lahko ogrozijo biotsko raznovrstnost, naravno vrednoto ali zavarovano območje se opravljajo na podlagi dovoljenja za poseg v naravo, če ni ta že del drugega postopka. Če je za tak poseg treba izvesti presojo sprejemljivosti, se ta izvede v postopku izdaje dovoljenja za poseg v naravo, javnost pa lahko sodeluje v okviru 30 dnevne javne razgrnitve in dajanja pripomb (104., 104a. in 107. člen Zakona o ohranjanju narave).
Sodelovanje pri predlogu ukrepov za odpravo čezmerne obremenitve okolja
Če je za odpravo posledic čezmerne obremenitve okolja odgovorna država, mora pripraviti program ukrepov za izboljšanje kakovosti okolja, njegov osnutek pa mora biti javnosti na vpogled in zagotoviti njegovo javno predstavitev. Javnost lahko daje pripombe in predloge v roku 30 dni. V predlogu ukrepov, ki ga ministrstvo predloži vladi pa mora biti navedena tudi opredelitev do mnenj in pripomb javnosti.
Načini sodelovanja javnosti
Najpogostejši način sodelovanja javnosti je z objavo dokumenta na spletu in možnostjo podajanje pripomb in predlogov v določenem roku po elektronski poti. Da pa sodelovanje doseže svoj namen in učinek, je potrebna bolj aktivna vloga pripravljavcev gradiv, da se dosežejo vse zainteresirane javnosti, da so jim načini vključevanja prilagojeni. To so različne oblike neposrednih srečanj kot so delavnice, javne obravnave. Na to temo je nastalo že nekaj uporabnih priročnikov, ki usmerjajo tako državne organe kot javnost k oblikovanju čim boljših procesov sodelovanja (Priročnik za načrtovanje in izvajanje posvetovalnih procesov, Smernice za vključevanje javnosti v pripravo predpisov. Zakon o urejanju prostora v postopku priprave državnega prostorskega načrta predvideva pripravo (in izvedbo) načrta sodelovanja javnosti, pri občinskem načrtovanju pa se poleg javne razgrnitve izvede tudi javni posvet, delavnice ali drugi načini sodelovanja z javnostjo (glej tudi Priročnik za boljše in lažje sodelovanje z javnostjo pri urejanju prostora).
Priporočila udeležencem posvetovalnih procesov
V posvetovalnih procesih sodeluje tako splošna javnost, kot nevladne organizacije (glej Zakon o nevladnih organizacijah), pa tudi civilne iniciative. Zaradi kasnejše morebitne uporabe pravnih sredstev je lahko pomembna okoliščina, da je tožnik že v procesu sodelovanja pri pripravi dokumenta ali odločitve naredil vse, kar je bilo v njegovi moči in argumentirano sodeloval. V primeru, ko želi nevladna organizacija, ki ima status delovanja v javnem interesu na področju urejanja prostora, varstva okolja, ohranjanja narave ali varstva kulturne dediščine vložiti zoper izvedbeni prostorski načrt tožbo na upravno sodišče (upravni spor), je sodelovanje s pripombami na razgrnjen izvedbeni prostorski akt celo procesni pogoj za vložitev tožbe (glej Pravna sredstva in sodna praksa). Medtem ko v javnih razpravah lahko sodeluje vsakdo, pa je dostop do pravnih sredstev na področju varstva okolja in urejanja prostora pod določenimi pogoji omogočen prizadetim osebam, civilnim iniciativam (v okviru postopka izdaje gradbenega dovoljenja v integralnem postopku) in nevladnim organizacijam s statusom delovanja v javnem interesu na določenih področjih.
Da bi imelo sodelovanje zainteresiranih pri sprejemanju odločitev čim večji vpliv na odločitve se priporoča:
- dobra predhodna seznanitev s področjem (morebitni mednarodni, EU in nacionalni strateški dokumenti za področje), pridobivanje ustreznih informacij (pridobivanje in seznanitev z ustreznimi strokovnimi podlagami za sprejem odločitve);
- seznanitev s pravicami in možnostmi sodelovanja v postopku ter morebitnimi pravnimi sredstvi, ki so na voljo ter procesnimi pravili postopkov (roki in časovne dimenzije);
- argumentirano sodelovanje, pravočasno in jasno izražanje stališč, ki so podprta s strokovnimi argumenti, konstruktiven dialog z organi in drugimi deležniki v procesu;
- zavedanje, da so instrumenti varstva okolja namenjeni varovanju zdravega življenjskega okolja in uveljavljanju varovalnih mehanizmov posameznih naravnih dobrin in temeljnih načel varstva okolja in urejanja prostora, če so ti kršeni. Drugi zasebni interesi skozi okoljevarstvo ne morejo biti v ospredju (npr. NIMBY efekt – nasprotovanje zato, ker bo predvidena nova ureditev v neposredni bližini). Pomembno je tudi zavedanje o ekološki in družbeni funkciji lastnine in da je trajnostni razvoj v skupnem družbenem interesu, ki ima prednost pred zasebnim.