Prostorsko načrtovanje

Uvodno

Urejanje prostora določa Zakon o urejanju prostora – ZureP-2. Njegov namen je doseganje trajnostnega prostorskega razvoja s celovito obravnavo, usklajevanjem in upravljanjem njegovih družbenih, okoljskih in ekonomskih vidikov za doseganje ciljev, med drugim varovanja prostora kot omejene dobrine, omogočanja kakovostnih življenjskih razmer ter zdravega življenjskega okolja in zagotavljanje racionalne rabe prostora. Prispeva naj tudi h krepitvi in varovanju zdravja ljudi, varstvu okolja, ohranjanju narave, varovanju kulturne dediščine, kmetijskih zemljišč in prilagajanju na podnebne spremembe. Ti cilji so v javnem interesu, dosegajo pa se skozi konkretno prostorsko načrtovanje.

Pomembnejša temeljna načela

Načelo trajnostnega prostorskega razvoja določa, da se z urejanjem prostora spodbuja tak prostorski razvoj, da omogoča zadovoljevanje potreb sedanje generacije in hkrati ne ogroža zadovoljevanja potreb prihodnjih generacij. Zagotavlja se tako, da se izberejo tiste možnosti za razvoj, ki so za uresničevanje interesov razvoja in obenem ohranjanja kakovosti življenjskega prostora in drugih varstvenih interesov, najboljše.

Načelo usklajevanja interesov terja skrbno tehtanje in medsebojno usklajevanje interesov. Poteka tako, da se doseže trajnostni prostorski razvoj glede na razpoložljivost in kakovost prostorskih zmogljivosti za posamezne dejavnosti. Usklajevanje torej poteka z odgovornim sodelovanjem med udeleženci pri urejanju prostora, med razvojnimi in varstvenimi javnimi interesi ter med državo in občinami. V morebitnem konfliktu ima javni interes prednost pred zasebnim.

Načelo sodelovanja javnosti določa, da morajo organi v zadevah urejanja prostora omogočati sodelovanje javnosti pri odločanju in sprejemanju prostorskih aktov tako, da je javnosti omogočeno zgodnje in učinkovito sodelovanje. Vsakdo ima pravico vpogleda v prostorske akte in dokumentacijo, povezano z njihovo pripravo in spremembo. Vsak, ki izkazuje pravni interes ima tudi pravico do vlaganja pravnih sredstev v skladu z ZUreP-2.

Načelo ekonomičnosti postopka terja, da se postopek priprave prostorskih aktov vodi ekonomično, s čim manjšimi stroški in brez podvajanja faz, dokumentacije ali določitev.

Vrste in hierarhija prostorskih aktov

Prostorski akti so prostorski strateški akti in prostorski izvedbeni akti. Prostorski strateški akti so dokumenti razvojnega načrtovanja, s katerimi se opredeljuje prostorski razvoj države, regij in občin in sicer:

• Strategija prostorskega razvoja Slovenije (in akcijski program za njeno izvajanje),
• regionalni prostorski plan,
• občinski prostorski plan.

Prostorski izvedbeni akti, ki so splošni pravni akti, s katerimi se načrtuje prostorske ureditve in določa izvedbena regulacija prostora, in sicer:

• za državno prostorsko načrtovanje: državni prostorski načrt (DPN), uredba o najustreznejši varianti, uredba o varovanem območju prostorske ureditve državnega pomena,
• za občinsko prostorsko načrtovanje: občinski prostorski načrt (OPN), občinski podrobni prostorski načrt (OPPN), odlok o urejanju podobe naselij in krajine.

Prostorski akti morajo biti med seboj usklajeni tako, da:

• prostorski izvedbeni akti ne smejo biti v nasprotju s prostorskimi strateškimi akti;
• regionalni prostorski akt temelji na Strategiji prostorskega razvoja Slovenije in njenem akcijskem programu;
• občinski prostorski plan temelji na akcijskem programu Strategije prostorskega razvoja Slovenije in regionalnem prostorskem planu;
• DPN, uredba o najustreznejši varianti in uredba o varovanem območju prostorske ureditve državnega pomena temeljijo na Strategiji prostorskega razvoja Slovenije in njenem akcijskem programu ter regionalnem prostorskem planu;
• OPN temelji na Strategiji prostorskega razvoja Slovenije in njenem akcijskem programu, regionalnem prostorskem planu in občinskem prostorskem planu; skladen mora biti z DPN, uredbo o najustreznejši varianti in uredbo o varovanem območju prostorske ureditve državnega pomena;
• OPPN in odlok o urejanju podobe naselij in krajine morata biti skladna z OPN.

Poleg temeljnih pravil urejanja prostora (17. do 37. člen ZUreP-2) pomembna pravila določa tudi državni prostorski red, ki daje splošne smernice in priporočila za prostorsko načrtovanje, pripravo in izvajanje ukrepov zemljiške politike in izvajanje drugih nalog urejanja prostora. Državni prostorski red je splošen pravni akt (predpis), ki ga sprejme vlada. Do sprejetja novega velja Uredba o prostorskem redu iz leta 2004.

Udeleženci pri urejanju prostora in prostorskem načrtovanju

Ministrstvo za okolje in prostor je glavni nosilec urejanja prostora, ki v pripravi prostorskih aktov skrbi tudi za skladnost z državnimi pravili urejanja prostora, za racionalnost rabe prostora, območij namenske rabe, razvoj naselij in ohranjanje krajine.

Nosilci urejanja prostora so ministrstva, organi lokalnih skupnosti, izvajalci javnih služb ter nosilci javnih pooblastil, ki sodelujejo v postopkih priprave prostorskih aktov – so državni in lokalni; izdajajo mnenja, s katerimi ugotovijo, ali so bile pri pripravi prostorskih aktov upoštevane smernice oziroma predpisi iz njihovega delovnega področja. Smernice so lahko splošne, lahko pa se nanašajo na konkretne primere.

Udeleženci pri urejanju prostora pa so nosilci urejanja prostora, upravni organi in organizacije, strokovna in interesna združenja ter splošna javnost, ki sodeluje pri postopkih sprejemanja prostorskih aktov in drugih odločitev v prostoru in jih te odločitve zadevajo.

Komisija vlade za prostorski razvoj (19. člen ZUre-P-1) je stalno delovno telo vlade, ki ne medresorski ravni zagotavlja usklajenost in upoštevanje ciljev urejanja prostora in Strategije prostorskega razvoja Slovenije. Predvsem skrbi za vsebinsko in postopkovno usklajeno delovanje nosilcev urejanja prostora in podaja mnenja pri sprejemanju odločitev – med pomembnejšimi je mnenje vladi v postopku prevlade javne koristi. Telo sestavljajo predstavniki različnih državnih teles.

Prostorski svet je strokovno posvetovalni organ Ministrstva za okolje in prostor na področju urejanja prostora. Enega kandidata lahko imenujejo tudi nevladne organizacije. Prostorski svet pa ima tudi svojega predstavnika v Komisiji vlade za prostorski razvoj.

Pripravljavec prostorskih aktov je državni organ, organ lokalne skupnosti ali druga oseba, ki vodi in usklajuje pripravo takega akta, investitor pa je oseba, ki naroči izdelavo takega akta, če gre za akt, katerega izdelavo naroča druga oseba, kot je njegov pripravljavec.

Izdelovalec prostorskega akta je pravna ali fizična oseba, ki izdela prostorski akt. Ker zahteva izdelava prostorskega akta interdisciplinarno, okoljsko vzdržno, družbeno odgovorno, ekonomsko učinkovito, oblikovno in tehnično ustrezno vodenje, usklajevanje in svetovanje v procesu prostorskega načrtovanja, mora zagotoviti odgovornega vodjo in interdisciplinarno skupino strokovnjakov glede na značilnosti in potrebe posameznega prostorskega akta. Podrobneje dejavnost arhitektov in inženirjev opredeljuje Zakon o arhitekturni in inženirski dejavnosti.

Občinski urbanist je oseba, ki izpolnjuje pogoje za pooblaščenega arhitekta ali prostorskega načrtovalca. Vsaka občina mora imeti zagotovljeno sodelovanje vsaj ene take oseb, ki skrbi predvsem za zagotavljanje strokovnosti in zakonitosti opravljanja nalog urejanja prostora, za celostno politiko prostorskega razvoja občine, koordinacijo priprave prostorskih aktov med občino in izdelovalcem prostorskega akta.

Nevladne organizacije s statusom delovanja v javnem interesu so poleg javnosti pomemben akter v postopkih prostorskega načrtovanja. Poleg ZUreP-2 ureja njihovo delovanje Zakon o nevladnih organizacijah. V postopkih sodelujejo lahko kot druga javnost z dajanjem pripomb in predlogov, imajo pa tudi možnost uporabe pravnih sredstev zoper izvedbene prostorske akte. Tožbo na Upravno sodišče lahko v roku treh mesecev od uveljavitve prostorskega akta vloži nevladna organizacija, ki ima aktiven status delovanja v javnem interesu na področju urejanja prostora, varstva okolja, ohranjanja narave ali varstva kulturne dediščine, če vlaga tožbo zaradi kršitev zakona v škodo javnega interesa iz svojega področja delovanja in če je predhodno aktivno sodelovala v postopku priprave tega prostorskega izvedbenega akta, tako, da je podala pripombe ali predloge na razgrnjen akt.

Vrednotenje vplivov in prevlada javne koristi

Pri urejanju prostora se odločitve sprejemajo na podlagi vrednotenja njihovih vplivov na gospodarstvo, družbo in okolje in sicer v zgodnji fazi načrtovanja, ko so različne možnosti še odprte. Izbere se varianta, ki je ugodno ovrednotena in vsestransko sprejemljiva. Vrednotijo se vplivi na krepitev in varovanje zdravja ljudi, razvoj družbenih dejavnosti, gospodarski razvoj, varstvo okolja, ohranjanje narave, poselitev, krajino, kulturno dediščino in arheološke ostaline, varstvo kmetijskih zemljišč in gozdov, obrambo države, varstvo pred naravnimi in drugimi nesrečami. Za področje varstva okolja in ohranjanja narave se dela celovita presoja vplivov na okolje (CPVO). Če se pa v postopku državnega prostorskega načrtovanja, v okviru katerega se dovoljuje tudi graditev (združeni postopek, ki rezultira v celovitem dovoljenj) pa se za poseg izvede presoja vplivov na okolje po Zakonu o varstvu okolja in presoja sprejemljivosti po Zakonu o ohranjanju narave.

Če kljub usklajevanju med državnimi nosilci urejanja prostora ni mogoče oblikovati vsestransko strokovno sprejemljive in ustrezne rešitve, se kot skrajno sredstvo lahko uporabi institut prevlade ene javne koristi nad drugo javno koristjo. Ta institut se lahko uporabi, če:

• gre za nujne razloge uresničevanja javne koristi, določene z zakonom ali drugim državnim razvojnim ali varstvenim aktom;
• ni drugih strokovno sprejemljivih in ustreznih rešitev za uresničevanje te javne koristi, ki ne bi škodovale drugim izkazanim javnim koristim,
• je predvideni učinek javne koristi, ki prevlada, bistveno večji od škodljivih za javno korist, ki je podrejena, in
• so bili predhodno izvedeni postopki usklajevanja interesov.

O prevladi odloča vlada na podlagi mnenja Komisije vlade za prostorski razvoj, začne pa se na zaprosilo pripravljavca prostorskega akta, če ta po prejemu negativnega mnenja nosilca urejanja prostora presodi, da je nastalo strokovno nerešljivo navzkrižje javnih interesov, zaradi katerega nadaljevanje postopka ni mogoče, in so izpolnjeni pogoji za prevlado javne koristi iz prejšnjega odstavka. V postopku se predhodno pridobi mnenje ministrstva, ki zastopa javno korist, ki naj bi bila prevladana. Odločitev je zavezujoča za vse organe, ki sodelujejo v postopku.

Strokovne podlage, smernice

Za pripravo prostorskih aktov in druge naloge urejanja prostora se predhodno izdelajo ustrezne strokovne podlage, s katerimi se ugotovijo in analizirajo podatki prikaza stanja prostora, problemi, razvojne potrebe in možnosti, stanje glede fizičnih lastnosti in pravnega stanja prostora, ranljivosti prostora in ugotovijo tveganja in pričakovani vplivi na posamezne sestavine prostora in okolja, pričakovani učinki na gospodarski razvoj in družbeno-socialno okolje ter analizirajo prostorske, tehnične in tehnološke možnosti načrtovanih prostorskih ureditev. Pripravijo se strokovne rešitve načrtovanih prostorskih ureditev in opravi se vrednotenje, primerjava in utemeljitev rešitev.

Pri prostorskem načrtovanju se upoštevajo smernice, ki so akti, v katerih nosilci urejanja prostora konkretizirajo določbe predpisov in drugih aktov s svojega delovnega področja za potrebe priprave prostorskih aktov. Smernice se delijo na splošne in konkretne. Splošne smernice pripravijo nosilci urejanja prostora vnaprej in so del državnega prostorskega reda. Konkretne smernice se izdajo na zaprosilo pripravljavca prostorskega akta, kadar ta presodi, da mu splošne smernice ne zadoščajo ali če to narekujejo posebnosti načrtovane prostorske ureditve ali območja urejanja.

Državno prostorsko načrtovanje

Državno prostorsko načrtovanje je namenjeno načrtovanju prostorskih ureditev državnega pomena. To ureja 50.člen ZUreP-2. Poteka po dveh možnih postopkih:

• po postopku priprave in sprejetja državnega prostorskega načrta (DPN), ki ga sprejme vlada z uredbo; ta je podlaga za izdajo gradbenega dovoljenja;
• po združenem postopku načrtovanja in dovoljevanja, ki združuje postopek izbora načrtovanja in vključuje tudi gradbeno dovoljenje – rezultat je celovito dovoljenje. Vključuje izdajo uredbe o najustreznejši varianti, celovitega dovoljenja in uredbe o varovanem območju prostorske ureditve državnega pomena.

Podrobneje je postopek državnega prostorskega načrtovanja predstavljen tukaj – glej gumb: ‘Izvedbeni prostorski načrti in dovoljevanje graditve in posegov’ / ‘Državni prostorski načrt (DPN in celovito dovoljenje)’.

Občinsko prostorsko načrtovanje

Postopek občinskega prostorskega načrtovanja je namenjen pripravi:

• občinskih prostorskih načrtov (OPN), s katerimi se skladno z regionalnim in občinskim prostorskim planom na izvedbeni ravni načrtujejo prostorske ureditve lokalnega pomena ter določajo namenska raba prostora in prostorski izvedbeni pogoji;
• občinskih podrobnih prostorskih načrtov (OPPN), s katerimi se podrobneje načrtuje prostorske ureditve na območjih in za določene namene;
• odlokov o urejanju podobe naselij in krajine, katerih namen je zagotoviti urejeno podobo ter usklajeno medsebojno dopolnjujočo rabo javnih in zasebnih površin ter ureja in varuje podobo krajine.

Podrobneje je postopek državnega prostorskega načrtovanja predstavljen tukaj – glej gumb ‘Izvedbeni prostorski načrti in dovoljevanje graditve in posegov’ / ‘Občinski prostorski načrt (OPN), Občinski podrobni prostorski načrt (OPPN), Odlok o podobi naselij in krajine’.

Lokacijska preveritev

Lokacijska preveritev je instrument prostorskega načrtovanja, s katerim se lahko potrdi omejeno odstopanje od prostorskega načrta, brez, da bi bilo tega potrebno spreminjati. S tem se zagotavlja določena prožnost prostorskega načrtovanja. Ta instrument (127. do 133. člen ZUreP-2) je možno pod določenimi pogoji uporabiti v treh primerih:

• da se za namen izvajanja gradenj prilagodi in določi natančna oblika ter velikost območja stavbnih zemljišč na posamični poselitvi;
• da se dopusti individualno odstopanje od prostorskih izvedbenih pogojev;
• da se omogoča začasna raba za namen smotrne rabe ter aktivacije zemljišč in objektov, ki niso v uporabi.

Izpolnjevanje potrebnih pogojev, ob upoštevanju mnenj nosilcev urejanja prostora, preveri občinski urbanist. O dovolitvi odloči občinski svet. Občina stroške lokacijske preveritve zaračuna pobudniku, in jih namensko porabi za financiranje nalog urejanja prostora. Podrobneje je postopek lokacijske preveritve predstavljen tukaj – glej gumb ‘Izvedbeni prostorski načrti in dovoljevanje graditve in posegov’ / ‘Lokacijska preveritev’.

Predpisi urejanja prostora drugih področij

Na urejanje prostora se lahko nanašajo tudi drugi predpisi, ki se zaradi načrtovanja ureditev na posameznih varovanih dobrinah uporabljajo skupaj z ZUreP-2. Tako za varovanje kmetijskih zemljišč Zakon o kmetijskih zemljiščih, kulturne dediščine Zakon o varstvu kulturne dediščine, zavarovanih območij Zakon o ohranjanju narave, ter voda Zakon o vodah.

Prostorsko informacijski sistem

Na podlagi Zakona o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt), ki je pretežno prenehal veljati z uveljavitvijo ZUreP-2, je določal osnove za vzpostavitev prostorskega informacijskega sistema. Na njegovi podlagi je bila sprejeta Uredba o prostorskem informacijskem sistemu, ki še vedno velja do sprejema novih podzakonskih predpisov po novem ZUreP-2. Zaradi zahtev posebne direktive je materija deloma urejena tudi v Zakonu o infrastrukturi za prostorske informacije.

Ministrstvo za okolje je na tej podlagi vzpostavilo Prostorski informacijski sistem, v katerem se bodo objavljali vsi dokumenti prostorskega načrtovanja in graditve, vendar bo v celoti vzpostavljen do leta 2021. Osrednja storitev je grafični pregledovalnik grafični pregledovalnik, ki omogoča vpogled v osnovne prostorske podatke o veljavnih državnih prostorskih načrtih, namenski rabi prostora iz veljavnih občinskih prostorskih načrtov in prostorskih redov občin, omejitvah v prostoru ter v podatke o gradbenih in uporabnih dovoljenjih.

Prostorski izvedbeni akt kot splošni pravni akti se objavi v uradnem glasilu tako, da se v njem objavi tekstualni del, grafični del pa z navedbo identifikacijske številke, pod katero je v celoti objavljen v prostorskem informacijskem sistemu.

Pravna sredstva

Čeprav so izvedbeni prostorski akti splošni pravni akti, ZUreP-2 uvaja možnost uporabe pravnih sredstev zoper njih. Ta možnost je upravni spor, ki ga določa 58. člen ZUreP-2. Tožba na Upravno sodišče se lahko zoper izvedbeni prostorski akt vloži v roku 3 mesecev od uveljavitve tega akta. V upravnem sporu sodišče odloča o zakonitosti aktov v delu:

• določitve namenske rabe prostora ali usmeritev za namensko rabo prostora,
• določitve prostorskih izvedbenih pogojev, ki se nanašajo na namembnost posegov v prostor, njihovo lego, velikost in oblikovanje, ali na velikost gradbene parcele, ali
• najustreznejše variante v uredbi o najustreznejši varianti.

Tožbo lahko vloži:

• oseba, ki vlaga tožbo zaradi varstva svojih pravic in pravnih koristi, če izpodbijani prostorski izvedbeni akt določa pravni temelj za določitev njenih pravic ali obveznosti in če oseba izkaže, da ima izpodbijani prostorski akt v tem delu zanjo bistvene posledice;
• nevladna organizacija, ki ima aktiven status delovanja v javnem interesu na področju urejanja prostora, varstva okolja, ohranjanja narave ali varstva kulturne dediščine, če vlaga tožbo zaradi kršitev zakona v škodo javnega interesa iz svojega področja delovanja in če je predhodno aktivno sodelovala v postopku priprave tega prostorskega izvedbenega akta, tako da je podala pripombe ali predloge na razgrnjen akt ali
• državno odvetništvo na zahtevo vlade zaradi varstva javnega interesa.

Vložena tožba ne zadrži izdaje posamičnega upravnega akta, izdanega na podlagi izpodbijanega dela prostorskega izvedbenega akta, zadrži pa njegovo izvršitev. 58. člen določa še posebna pravila glede odločitev Upravnega sodišča. Za postopek sicer veljajo pravila Zakona o upravnem sporu.