Pripravil: Aljoša Petek, okoljevarstveni pravnik, PIC
Uvodoma o postopku sprejemanja ZVO-2
Predlog novega Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-2) je bil v javni razpravo od 31. decembra 2020 do 11. februarja 2021.
Verzija predloga ZVO-2, ki je bila posredovana javnosti v dajanje pripomb in predlogov, ni vključevala obrazložitve členov ali razlogov ter argumentov za spreminjanje zakona. Temu primerno je bilo sodelovanje v javni razpravi za civilno družbo bistveno oteženo; na poziv več nevladnih organizacij, se je rok za oddajo pripomb in predlogov podaljšal za 10 dni več od običajnega 30-dnevnega roka. Kljub pozivom istih NVO k objavi obrazložitve k spremembam zakona, pa te niso bile objavljene ob podaljšanju roka in niso objavljene na nobenem spletnem mestu tudi v trenutku nastanka tega prispevka.
12.5.2021, tri mesece po javni razpravi, je bil ZVO-2 posredovan v medresorsko obravnavo. Na spletni strani MOP je zapisano, da je bila v medresorsko usklajevanje in Službi Vlade za zakonodajo posredovana identična verzija ZVO-2, kot je bila objavljena v času javne razprave. Na podlagi zahteve za dostop do informacij javnega značaja (ZDIJZ) pa smo od Ministrstva za okolje in prostor (v nadaljevanju MOP) pridobili posodobljeno verzijo ZVO-2, ki je bila posredovana v medresorsko obravnavo. Zadnja verzija, ki jo lahko najdete na tej povezavi ali jo zahtevate kot informacijo javnega značaja od MOP, se ne razlikuje bistveno od verzije, ki je prosto dostopna na spletni strani MOP. Kljub temu pa vsebuje spremembe, na katere boste opozorjeni v prispevku.
Za pripravo ZVO-2 so bili v največji meri zadolženi zunanji izvajalci in ne strokovnjaki, zaposleni na MOP. Med glavnimi avtorji je dr.Senko Pličanič, profesor prava varstva okolja na Pravni fakulteti v Ljubljani, ki je tudi digitalni avtor besedila, posredovanega v javno razpravo.
Hiter pregled vsebinskih sprememb na bistvenih področjih
ZVO-2 predstavlja prenovljen krovni zakon s področja varstva okolja v Sloveniji. Prinaša spremembe na številnih področjih, kot so:
- ravnanje z odpadki (novi 21. do 54. člen);
- sodelovanje NVO in civilne družbe v postopkih izdajanja okoljevarstvenih soglasij (v nadaljevanju OVS)/presoj vplivov na okolje (v nadaljevanju PVO) in okoljevarstvenih dovoljenj (v nadaljevanju OVD) (novi 102., 103., 114., 122., 129. in 131. člen);
- pogoji za pridobitev in ohranitev statusa delovanja v javnem interesu na področju varstva okolja (nova 237. in 297. člen);
- izključitev uporabe zakona v izrednih primerih (novi 4. člen);
- mnenja strokovnih mnenjedajalcev v postopkih presoj vplivov na okolje (novi 96. člen);
- javno pooblaščanje zunanje, zasebne pravne osebe za izdajanje OVS in OVD (novi 143., 144. in 145. člen).
Med omembe vrednimi spremembami so še:
- izbris definicije narave iz ZVO-2, ki po spremembi ne bo definirana nikjer v slovenskem pravnem redu. Definicija, ki se briše: ”Narava je celota materialnega sveta in sestav z naravnimi zakoni med seboj povezanih ter soodvisnih delov in procesov. Človek je sestavni del narave.”;
- novi 71. člen predvideva razlastitev in omejitev lastnine v interesu varstva okolja kadar je za odpravo posledic čezmerne obremenitve okolja zadolžena država ali občina, ali če mora država izvršiti odločbo Sodišča EU;
- podrobnejša ureditev z vidika odgovornosti za okoljsko škodo (nova 63. in 64. člen), ki ureja pravila o povrnitvi stroškov s strani povzročitelja, sodelovanje javnosti in podobno;
- prenos izvedbenih določil s področja prevlade javne koristi nad javno koristjo ohranjanja narave (varstva okolja) – 96. člen.
Odvzem pravice do stranske udeležbe NVO v postopkih pridobivanja okoljevarstvenih soglasij (OVS) in okoljskih presoj (PVO), okoljevarstvenih dovoljenj (OVD)
Med ključnimi spremembe ZVO-2, ki imajo neposreden vpliv na NVO, je predviden odvzem pravice do stranske udeležbe NVO s statusom delovanja v javnem interesu v postopkih pridobitve OVS (ter PVO) in OVD (glej predvsem novi 102/103. člen, 114./122. člen, 129. in 131. člen). Veljavni ZVO-1 NVO s statusom delovanja v javnem interesu na področju varstva okolja dopušča možnost stranske udeležbe in zastopanje interesov okolja v najpomembnejših postopkih umeščanja novih posegov v prostor – pri gradnjah, napravah, obratih, industrijah itd., ki imajo vpliv na naše okolje.
Kaj to pravzaprav pomeni? Da v postopku presoje vplivov projektov na okolje oz pridobitve okoljevarstvenega soglasja, v postopku predhodne presoje vplivov na okolje (odločanje, ali je PVO potrebno opraviti ali ne – glej 51.a. člen veljavnega ZVO-1), v postopku pridobitve okoljevarstvenega dovoljenja za naprave, ki imajo vpliv na okolje, NVO s statusom po novem 237. členu ZVO-2 ne bodo več mogle sodelovati kot stranke v navedenih postopkih, imeti vpogleda v vso dokumentacijo (ta bo na voljo le za fizični vpogled, brez informacije, kaj vse dokumentacija vsebuje) in ne bodo mogle podajati predlogov in komentarjev za izboljšavo posameznih ukrepov na podlagi pridobljenega gradiva. NVO s statusom je tako bistveno otežen postopek konstruktivnega sodelovanja pri posegih v naše okolje, ki imajo lahko vpliv na naše ustavno zagotovljene pravice, kot sta tudi pravica do zdravega življenjskega okolja (72. člen Ustave RS) in pravica do pitne vode (70.a člen Ustave RS).
Po predlogu Zakona bodo NVO s statusom imele le še možnost, da se po vsebinsko povsem zaključenem postopku na končno odločbo MOP ali ARSO pritožijo na upravno sodišče (glej novi 90. in 122. člen).
Opisana sprememba ni le neutemeljena in brez obrazložitve, ampak tudi ne upošteva osnovnih izhodišč mednarodnega prava (6. člen Aarhuške konvencije) in prava EU (6. člen Direktive 2014/52/EU o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje). Vsa pravila igre na področju varstva okolja in vse okoljske varovalke, ki smo jih v slovenskem pravnem redu izoblikovali do danes, so odgovor na dejstvo, da je oblast pogosto tista, ki razmišlja kratkoročno, interesno. Kadar se oblast odloči za posamezen poseg, igra dvojno vlogo – je tako pobudnik (ali na strani pobudnika) nekega posega, kot tudi tisti, ki preverja njegovo zakonitost, konkretno – skladnost z okoljskim pravom. Tu pridemo torej do točke demokratičnega deficita, ki ga rešujemo ravno s pravili, ki omogočajo sodelovanje civilni družbi in NVO v ključnih okoljskih postopkih – ti namreč nimajo zgolj kratkoročnih vplivov in posledic, temveč imajo dolgoročne posledice v našem prostoru, ne glede na izhodiščne, kratkoročne interese. Če želimo torej imeti ustrezno kontradiktornost v okoljskih postopkih in da ta kontradiktornost ni zgolj navidezna, da ne gre zgolj za enostranske, interesno in kratkoročno vodene projekti, potem mora obstajati nasprotna stranka, ki poda argumente tako v imenu zdravja ljudi in naših dolgoročnih interesov, kot v imenu narave, ki svojega pravnega glasu nima.
Ob tem je vredno izpostaviti, da navedene spremembe ne bodo krajšale postopkov, temveč jih bodo podaljševale. Predvidene določbe NVO neposredno usmerjajo na pritožbeni postopek in na sodišče, kar bo odločanje bistveno podaljšalo. Posledično se ustvarja še večji pritisk na zaključek postopka in na same NVO, ki bodo sprožile pravna sredstva zoper PVO, OVS, OVD. NVO bodo v javnosti še bolj izpostavljene negativni publiciteti, saj projektov in posegov v prostor ne bodo mogle dopolnjevati v postopku njihove zasnove, temveč jih bodo lahko zgolj v celoti izpodbijale ob zaključku postopka.
Zaostrovanje pogojev za pridobitev in ohranjanje statusa delovanja v javnem interesu za NVO
Sprememba ZV-2 prinaša nove, bistveno strožje pogoje za pridobitev statusa delovanja v javnem interesu za NVO (novi 237. člen). NVO bodo morale, poleg pogojev v Zakonu o nevladnih organizacijah (2. do 6. člen), ter Pravilnika o podrobnejših pogojih in merilih za pridobitev statusa nevladne organizacije na področju varstva okolja, ki deluje v javnem interesu (6. člen) , izpolnjevati dodatne pogoje za pridobitev in ohranitev statusa. Med pomembnejšimi pogoji so:
- društvo mora imeti najmanj 50 aktivnih članov, pri čemer je član aktiven, če je tekoče in za zadnji dve pretekli koledarski leti bil udeležen na zboru članov in plačal članarino;
- zavod mora imeti v tekočem in v dveh zadnjih letih ves čas zaposleni najmanj dve osebi s polnim delovnim časom, ki imata najmanj šesto raven izobrazbe in dve leti delovnih izkušenj s področja varstva okolja.
NVO z veljavnim statusom delovanja v javnem interesu na področju varstva okolja se morajo uskladiti v šestih mesecih po uveljavitvi zakona (novi 297. člen), sicer jim status preneha. Teh šest mesecev pa pravzaprav ne predstavlja pol leta, ampak zgolj dva meseca po pričetku veljave zakona zaradi sledečih določb 297. člena, po katerih:
- je pri društvu posamezen član aktiven zadnje štiri mesece po uveljavitvi zakona;
- ima zavod v zadnjih štirih mesecih po uveljavitvi zakona zaposleni najmanj dve osebi s polnim delovnim časom, ki imata najmanj šesto raven izobrazbe in dve leti delovnih izkušenj s področja ohranjanja narave.
Izključitev uporabe zakona
Po predlogu novega 4. člena bo možna izključitev uporabe ZVO-2 pri naravnih in drugih nesrečah, pri izvajanju izrednih ukrepov v času povečane stopnje ogroženosti v zvezi z intervencijo v primeru naravne nesreče zaradi škodljivega delovanja voda in tudi izvajanju nujnih obrabnih ukrepov. Zaradi pomanjkanja obrazložitve je člen zastavljen zelo ohlapno in dopušča številne interpretacije, obenem pa omogoča tudi, da nekateri ukrepi, ki so bili opravljeni pri sanaciji naravne ali druge nesreče, postanejo trajni po presoji vplivov na okolje (četrti odstavek novega 4. člena).
Izenačevanje strokovnih mnenj pristojnih mnenjedajalcev z argumentacijo investitorjev
Pomembne spremembe prinaša 96. člen, ki ureja dajanje mnenj pristojnih mnenjedajalcev (Direkija za vode, Zavod za naravo, Zavod za ribištvo, Nacionalni inštitut za zdravje itd.) o sprejemljivosti projektov v fazi presoje vplivov, ki jih bo imel projekt na okolje (PVO).
ZVO-2, objavljen v javno razpravo, je predvideval, da mnenjedajalci ne morejo podati odklonilnega oz. negativnega mnenja o sprejemljivosti projekta z vidika svoje pristojnosti (varstvo voda, zraka, tal, zdravja itd.); lahko bi ga le odobrili, ali predlagali dopolnitev.
Verzija ZVO-2, ki je bila 12.5.2021 posredovana v medresorsko usklajevanje, pa predvideva, tudi po ostrem nasprotovanju okoljskih NVO, da lahko mnenjedajalec poda negativno mnenje oz. oceni, da je projekt zaradi njegovih vplivov na okolje nesprejemljiv.
Kljub temu pa smo v novi verziji deležni izjeme v obliki možnosti zavrnitve/neupoštevanja mnenja strokovnega mnenjedajalca in izenačevanja strokovnega mnenja s stališči in argumenti investitorja. V enajstem odstavku ZVO-2 predvideva:
”(11) V primeru, da iz mnenja mnenjedajalca izhaja, da nameravani poseg v okolje z vidika njegove pristojnosti ni sprejemljiv, ministrstvo pozove nosilca nameravanega posega, da se do takšnega mnenja opredeli. Ministrstvo na podlagi opredelitev nosilca nameravanega posega:
- sprejme pravno in strokovno utemeljene opredelitve nosilca nameravanega posega, iz katerih izhaja, da je mnenje mnenjedajalca v očitnem neskladju s predpsi, ki so podlaga za izdajo mnenja ali da nima ustrezne prave podlage, in tega mnenja ne upošteva, ali
- zavrne pravno in strokovno neutemeljene opredelitve nosilca nameravanega posega in pri odločanju o izdaji okoljevarstvenega soglasja upošteva mnenje mnenjedajalca.”
Novi četrti odstavek ZVO-2 predvideva tudi ‘nadzor na mnenjedajalcem’:
”(4) V primeru nejasnih, nepopolnih mnenj, mnenj, ki so v očitnem neskladju s predpsi, ki so podlaga za izdajo mnenja, ali mnenj, ki nimajo ustrezne pravne podlage, ministrstvo zahteva dopolnitev takšnih mnenj v roku osmih dni. V primeru neuspešne dopolnitve mnenj ministrstvo odloči s pomočjo mnenja pristojnega organa za nadzor nad mnenjedajalcem ali s pomočjo izvedenca ali pa odloči brez mnenja sam. Stroške izvedenca v celoti krije mnenjedajalec.”
Javno pooblastilo zunanji pravni osebi za izdajanje okoljevarstvenih soglasij in dovoljenj
Prvi odstavek novega 143. člena določa:
”(1) Pravni osebi, ki deluje na področju varstva okolja, lahko ministrstvo podeli javno pooblastilo za izdajo okoljevarstvenega soglasja za poseg iz 88. člena tega zakona ali okoljevarstvenega dovoljenja za naprave ali obrat iz 110., 126. ali 131. člena tega zakona.”. Gre za postopke OVS, PVO in OVD.
Drugi odstavek 143. člena določa, da javno pooblastilo izda minister za okolje:
”(2) Pogoje, kriterije, merila ter postopek za podelitev javnega pooblastila iz prejšnjega odstavka, predpiše minister na način, da se pooblastilo podeli osebi, ki bo zagotovila izpolnjevanje ustreznih strokovno-tehničnih kriterijev, izkušenj, znanja, integritete ter samostojno in od zasebnih interesov neodvisno izvajanje nalog javnega pooblastila.
Tovrstno pooblastilo velja 5 let.
Kakšen je namen te določbe ob odsotnosti obrazložitve ni jasno. Kljub temu ureditev v predlagani obliki dopušča izjemno široko interpretacijo, ki lahko zunanji pravni osebi, ”ki deluje na področju varstva okolja” dopušča izdajanje OVS in OVD za objekte in posege, ki imajo največji vpliv na okolje. Pogoji za pravno osebo so ohlapni in nedoločni (drugi odstavek 143. člena), zakon pa prepušča definicijo pogojev ministru za okolje. Tovrstno pooblastilo lahko predstavlja bistveno degradacijo OVS in OVD odločb in izpostavi zunanjo pravno osebo pritisku investitorjev oz. ‘naročnikom’ OVS in OVD. Brez jasnih, strogih pogojev, lahko določbe o javnem pooblastilu zunanje pravne osebe na dolgi rok povzročijo nepopravljivo škodo v okolju in degradacijo integritete in nepristranskosti izdajanja OVS in OVD.
Ravnanje z odpadki
ZVO-2 prinaša številne pozitivne spremembe na področju ravnanja z odpadki v Sloveniji (glej 21.-54. člen). V Slovenski pravni red je prenesena EU hierarhija ravnanja z odpadki, ureditev okoljevarstvenih dovoljenj in potrdil za pravne ali fizične osebe, ki zbirajo ali predelujejo ali odstranjujejo odpadke, vzpostavitev informacijskega sistema o PRO, ureditev PRO in organizacije za ravnanje z istovrstnimi proizvodi/odpadki, ureditev nadzora nad finančnim poslovanjem ter kakovostjo podatkov.
Zaključna misel
Predlog ZVO-2 in postopek njegovega sprejemanja predstavljata do te točke netransparentno in neobrazloženo (neutemeljeno) postopanje oblasti, ki z najemom zunanjih izvajalcev tudi dodatno bremeni državni proračun in nepotrebno porablja davkoplačevalski denar ob dejstvu, da so na MOP zaposleni pravni in drugi strokovnjaki, ki že desetletja delajo na Zakonu o varstvu okolja. Pravice investitorjev se po željah politike večajo v škodo civilne družbe, nevladnih organizacij in strokovnih institucij, ki v Sloveniji varujejo kakovost našega okolja, vod, tal, zraka in zdravja. Investitorji niso in ne morejo biti enakovredni strokovnim državnim institucijam, ki varujejo naše zdravje. Vse manj se upoštevata stroka in civilna družba pri spremembah okoljske zakonodaje. Postopamo v smeri vse bolj neoliberalnih vrednot v škodo demokratične družbe, našega okolja in zdravja. Žal ob tovrstni degradaciji okoljskih varovalk ne moremo ‘galsno’ izpostavljati pozitivnih sprememb na področju ravnanja z odpadki, saj ostale negativne spremembe povsem zasenčijo večletna prizadevanja na področju ravnanja z odpadki.