”Primer širjenja letališča Heathrow: podnebne tožbe po svetu in okvir Pariškega sporazuma.”
Avtorica: Tina Brkopec, študentka prava na Pravni fakulteti v Ljubljani
Uvod
Podnebna tožba je izraz, ki se uporablja, ko pride do tožb zoper države ali korporacije, v katerih tožniki zahtevajo spoštovanje obstoječe podnebne zakonodaje ali spoštovanje mednarodnih zavez, znanstvenih mnenj. S »podnebno tožbo« se zahteva spremembo zakonodaje v smeri večje naklonjenosti ohranjanju okolja in aktivnejšega boja proti podnebnim spremembam.
V letu 2017 je bilo vloženih 884 podnebnih tožb v 24 državah oz. 25, če štejemo še Evropsko Unijo. 654 jih je bilo vloženih samo v ZDA, preostalih 230 pa drugod po svetu. Največ sodnih primerov, za ZDA, je bilo v Avstraliji (80), nato pa v Veliki Britaniji (49) in v Evropski Uniji (40). Globalno gledano je najpogostejši trend v tem, da v državi še ni bilo sodnega primera, ali pa je teh bilo zelo malo.
Nedavni sodni postopki razkrivajo naslednje trende glede na namene podnebnih tožb:
- zahtevanje upoštevanja zakonodajnih in političnih obveznostih,
- povezovanje izrabljanja naravnih virov s podnebnimi spremembami,
- vzpostavitev, da so določene vrste emisij neposredni vzrok za podnebne spremembe,
- vzpostavljanje odgovornosti za opustitve prilagajanja podnebnim spremembam in
- vzpostavljanje državne odgovornosti za podnebne spremembe.
Februarja 2020 se je vzpostavil pomemben precedens na področju upoštevanja Pariškega sporazuma. Več tožnikov je vložilo tožbo zoper sprejetje zakonodajnega okvira za razširitev Heathrow letališča, saj naj bi z razširitvijo bilo nemogoče doseči cilje, ki si jih je država zastavila v okviru Pariškega sporazuma. Pariški sporazum predstavlja nov in edinstven steber za podnebne postopke z nacionalno določenimi prispevki. Več v nadaljevanju.
» Pariški sporazum o podnebnih spremembah je prvi univerzalen in pravno zavezujoč globalni podnebni sporazum..«
S Pariškim sporazumom so se države podpisnice zavezale k ohranitvi dviga povprečne globalne temperature občutno pod 2 °C v primerjavi s predindustrijsko dobo, prav tako pa k temu, da se bodo prizadevale omejiti dvig temperature na 1,5 °C v primerjavi s predindustrijsko dobo.
Nacionalno določeni prispevki (nationally determined contributions -NDCs) so bistvo Pariškega sporazuma. Od vsake države se zahteva, da pripravijo načrt svojega boja s podnebnimi spremembami. Razume se, da države v razvoju ne morejo dosegati ambicioznih ciljev znižanja globalne temperature v istem času kot razvite države. Vsak ”podnebni načrt” (NDC) odraža ambicijo države za zmanjševanje onesnaževanja, upoštevajoč okoliščine in sposobnosti države.
Glede porazdelitve bremen, Pariški sporazum določa, da razvite pogodbenice ohranijo vodilno vlogo v zvezi z določitvijo ciljev zmanjšanja emisij. Medtem ko naj si pogodbenice v razvoju prizadevajo za blaženje podnebnih sprememb in sčasoma tudi za zmanjšanje ali omejitev emisij. Razvite pogodbenice naj bi tudi nosile večje finančno breme – svoje finančne vire naj bi pogodbenicam v razvoju zagotavljale »kot pomoč za blaženje in prilagajanje«.
Podnebna politika EU in pomen za Slovenijo
Evropska unija je Pariški sporazum ratificirala 5. oktobra 2016. EU bo zmanjševala svoj odtis s porazdelitvijo bremen med državami članicami. Države članice bodo delovale skupno v doseganju cilja, s ciljem vsaj 40% zmanjšanja toplogrednih plinov glede na leto 1990 do leta 2030, nato 60% do 2040 in 80 % do 2050 glede na leto 1990.
EU izvaja svojo podnebno politiko na tri načine. Prvi je vseevropski sistem trgovanja z emisijami TGP (toplogredni plini). Ta sistem vključuje emisije iz proizvodnje električne energije, letalstva in težke industrije. V sektorjih, ki niso vključeni v ta sistem (promet, kmetijstvo, stavbe, odpadki…) se podnebna politika izvaja na način porazdelitve prizadevanj med državami članicami. Tretja podnebna politika pa se osredotoča na upravljanje z viri in ponori emisij iz rabe tal, spremembe rabe tal in gozdarstva.
Vseevropski sistem trgovanja z emisijami, je shema, ki predvideva obstoj kuponov, ki so omejeni v številu in jih je tudi vsako leto manj. Ti kuponi pripadajo posameznemu podjetju v vnaprej določenih količinah in kažejo na količino emisije, ki jo podjetje lahko proizvede. Če je podjetje proizvede več emisij, kot ima kuponov, lahko te emisije omeji z določenimi ukrepi, ali pa kupi kupone od drugega podjetja, ki jih ima preveč. Vsako leto pa je kuponov manj, kar pomeni, da morajo podjetja stremeti k z manjšanju emisij.
Odločba o delitvi prizadevanj držav članic za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov pa določa upravljanje z emisijami TGP iz večine sektorjev, ki niso vključeni v sistem za trgovanje z emisijami. Nacionalni cilji se pri teh sektorjih močno razlikujejo, saj so določeni glede na relativno ekonomsko razvitost, ki se meri s kazalnikom bruto domačega proizvoda na prebivalca. Za manj bogate države to celo pomeni, da lahko povečajo svoje izpuste glede na pričakovano gospodarsko rast. Med manj bogate sodi tudi Slovenija, ki lahko svoje emisije do leta 2020 poveča za 4% glede na leto 1990. Do leta 2030 pa bo morala svoje emisije zmanjšati za 15% glede na leto 2005.
Glede na leto 2017, so se v letu 2018 v Sloveniji izpusti TGP zvišali za 0,8%, vendar je to še vedno v okviru EU zastavljenih ciljev. Izpusti iz sektorjev izven ETS pa so bili v letu 2018 za 10% nižji od dodeljenih količin za to leto. Glede na leto 1986 ARSO pravi: » skupni izpusti toplogrednih plinov v Sloveniji […] leta 2018 dosegli 17.502 Gg (gigagram= 1000 ton ali kiloton) ekvivalenta CO2. To je 14,1 % pod vrednostjo v izhodiščnem letu 1986 in 0,8 % več kot v letu 2017.« Največja faktorja, ki sta pripomogla k znižanju izpustov, sta sektorja energetike in raba goriv v gospodinjstvih ter v komercialnem sektorju. Višji izpusti, kot v letu 2017, pa so bili opaženi v prometu in industriji.
Za razliko od Slovenije mora Velika Britanija glede na leto 2005 zmanjšati svoje emisije za 37% do leta 2030. Splošen cilj EU v sektorjih, ki niso vključeni v sistem trgovanja, je 20% do leta 2020 in 40% do leta 2030 glede na leto 2005.
Vse zgoraj navedeno pa je potrebno postaviti še v kontekst bistveno višjih ciljev prihajajočega Evropskega zelenega dogovora (European Green Deal), ki predvideva znižanje izpustov TGP do leta 2030 za 50-55% in z večjimi ambicijami zasleduje cilje Pariškega sporazuma, pa tudi popolne ogljične nevtralnosti do leta 2050.
Razširitev letališča Heathrow
Razširitev Heathrow letališča naj bi doprinesla 61 milijard funtov in ustvarila 77 000 novih delovnih mest do leta 2030. Zveni kot odlična ideja, dokler ne pogledamo večje slike in vidimo, da bo razširitev poleg 61 miljard funtov in 77 000 novih delovnih mest zagotovo prinesla tudi povečanje izpusta toplogrednih plinov, hrupa in onesnaženja ter rušenje 761 domov.
Ker se država ni zavedala pomena podpore takega projekta in njegovega vpliva na okolje, so tožbo zoper izgradnjo vložili Greenpeace, Friends of The Earth in londonski župan, Sadiq Khan. Prvi poskus je bil neuspešen – Divisional Court (specializirano sodišče) je zavrnilo njihovo tožbo. Drugi poskus – pritožba na Pritožbeno sodišče pa ni bila zgolj uspešna, ampak ima tudi zgodovinski pomen. Ta sodna odločitev je prva večja odločitev na svetu na podlagi Pariškega sporazuma in lahko vpliva tako na Veliko Britanijo kot tudi na cel svet.
Britanska vlada je prvič izrazila namero razširitve Heathrow letališča leta 2003 v beli knjigi o prihodnosti letalskega prometa. Od tedaj je sprejela več zakonodaj, z namenom boja proti podnebnim spremembam – med drugim Climate Change Act, leta 2008, s katerim si je Velika Britanija zastavila cilj 80% zmanjšanja izpusta toplogrednih plinov do 2050 glede na leto 1990. Leta 2019 si je ta cilj zvišala na 100%.
Septembra 2012 je britanska vlada vzpostavila komisijo za letalstvo, ki naj bi presodila, kaj vse je treba storiti, da Heathrow ohrani svojo pozicijo najpomembnejšega evropskega letališča, prav tako pa je prepoznala možne vplive na okolje in lokalne skupnosti. Ta je decembra 2013 predlagala 3 možnosti – ena izmed njih je bila razširitev Heathrowa, kasneje pa so presodili, da je tudi najboljša.
Oktobra 2015 se je v imenu londonskega župana odzvala skupina TFL (Transport for London), ki je izrazila zaskrbljenost zaradi hrupa, stopnje dušikovih izpustov, prometa in pomanjkanja infrastrukture.
Še istega leta je bil sprejet Pariški sporazum, ki je zastavljal ambiciozen cilj omejitve globalne temperature občutljivo pod 2 °C. Po drugi strani pa je Climate Change Act od Velike Britanije zahteval, da omeji globalno segrevanje na 2 °C
Možnost razširitve letališča je bila presojana s strani SEA regulations in Habitats regulations. Pod presojo konzervacije naravnih habitatov se je izkazala za boljšo možnost razširitev Gatwick letališča, vendar bi vplivala na habitat določene vrste orhideje.
25. oktobra 2016 je državni sekretar dokončno naznanil, da so se odločili za razširitev Heathrow letališča. Mesec kasneje pa je Velika Britanija, kot je bilo napovedano, ratificirala Pariški sporazum.
Decembra 2016 so tožniki skupine Hillingdon vložili tožbo za presojo legalnosti. Njihova zahteva je bila zavrnjena, ker še ni bila izdana izjava o usmeritvi državnega predpisa (National policy statement). Kasneje je bil slednji tudi sprejet. Junija 2018 je državni sekretar izdal končno verzijo – Appraisal for sustainability: Airports National Policy Statement (v nadaljevanju ANP). Tistega meseca je o dokumentu debatiral in glasoval tudi Spodnji dom, ki je z večino glasov odločil njemu v prid. Leta 2018 je vložilo zahtevo za sodno presojo legalnosti akta več tožnikov, med drugimi London Borough of Hullingdon Council, Greenpeace, londonski župan, Friends of the Earth in Plan B. Sodišče je njihove tožbe maja 2018 zavrnilo s sodbo. Pritožba na Pritožbeno sodišče pa je letos februarja uspela v enem vidiku – glede neupoštevanja Pariškega sporazuma.
Sodišče je na argument neupoštevanja Pariškega sporazuma odvrnilo, da zaradi nevključitve Pariškega sporazuma v domačo zakonodajo slednji nima nobenega učinka. Vendar se Pritožbeno sodišče v tem ni strinjalo z odločitvijo sodišča, češ da je oblast večkrat izrazila namen in željo po upoštevanju Pariškega sporazuma in da pojem government policy (vladna politika) pomeni veliko več kot le zakonodajo. ANP mora pojasniti, kako se je upošteval government policy.
National policy statement oz. National policy act je akt države pri pomembnejših nacionalnih insfrastrukturnih projektih. Take akte morajo temeljito pregledati in komentirati v parlamentu, prav tako pa morajo biti presojani z vidika trajnosti. Državni sekretar je dolžan načrt presoditi tudi z vidika relevantne zakonodaje ali drugih oblastnih aktov. Težava tega predpisa je bila ravno v tem, da v dokument ni bila vključena presoja skladnosti s Pariškim sporazumom.
ANP je sodno padel, ni pa padla sama razširitev Heathrowa, ki se lahko še vedno zgodi, na kar je opozarjalo že sodišče samo. Država je po razsodbi Pritožbenega sodišča izjavila, da se nanjo ne bo pritožila, sam Heathrow in holdinška družba Arora pa sta že zaprosila Vrhovno sodišče za ponovno presojo – slednjo jim je Vrhovno sodišče tudi dovolilo.
S podpisom Pariškega sporazuma se je Velika Britanija zavezala k neto ničelnim emisijam TGP do leta 2050. Pri tem se moramo vprašati ali lahko, ob razširitvi Heathrow letališča, ta cilj doseže.
Že sedaj je Heathrow letališče največji proizvajalec izpustov CO2 v Veliki Britaniji. Od leta 1990 je Velika Britanija zmanjšala svoje emisije CO2 za 37%, vendar se je izpust CO2 glede na mednarodne lete povečal za 130%. Kar je več, letalske družbe postajajo največji proizvajalec CO2 v Evropski Uniji za svoj prispevek pa ne plačujejo veliko.
Po poročilu New Economics Foundation o regionalnem učinku tretje piste Heathrowa bi ta dodala 3 milijone ton dodatnih ogljikovih emisij na leto, kar naj bi bilo enako ogljičnemu odtisu majhne države. In kljub ugovorom, da naj bi bila financirana zasebno, New Economics Foundation opozarja na tri vidike, preko katerih bi razširitev Heathrowa dejansko financiralo prebivalstvo samo. Med temi vidiki so dodatni prometni zastoji, financiranje dodatne prometne infrastrukture in subvencioniranje ogljičnega izpusta Heathrowa.
Kljub temu, da Heathrow pravi, da bi pridobili 77 000 delovnih mest, bi po drugi strani Severna Anglija izgubila 5 milijonov potnikov in vsaj 15 000 delovnih mest do leta 2050. Heathrow bi doprinesel vsaj 3 milijone ton izpustov ogljikovega dioksida, kar je enako izpustom, ki jih proizvede 100 000 delovnih mest v proizvodnji industriji ali 50 000 delovnih mest v transportu in skladiščenju (glede na izpuste v letu 2017).
Zaključek
Statistično gledano samo 15 % potnikov opravi 70% vseh letov. Leti torej večinoma le bogatejši sloj ljudi in večina letov je prostočasnih (leisure) Lastniki Heathrowa pravijo, da v primeru, da ne štejemo mednarodne letalske emisije, razširitev Heathrowa ne bi tako močno vplivala na emisije v Veliki Britaniji. Te emisije pa seveda po navodilih Climate Change Comitee morajo upoštevati. Na kritiko lastniki Heathrowa odgovarjajo z možnostjo, da bi potnike, ki se pripeljejo na letališče s prevoznim sredstvom, ki izpušča več emisij, bolj obdavčili kot tiste, ki se pripeljejo z okolju prijaznejšim vozilom. Premožnejši si tudi običajno lahko privoščijo okolju bolj prijazno vozilo, zato bi tak davek vplival predvsem na revnejši sloj.
Poleg tega bi se zato, da bi lahko ljudje leteli v eksotične lokacije in da bi Heathrow povečal svoj dobiček, izbrisalo več kot 1000 let staro naselje. Lastniki Heathrowa se bojijo, da bi, če bi se razširitev preprečila, Heathrow izgubil položaj najpomembnejšega letališča v Evropi. Kolikokrat lahko uporabimo ta argument?
Države počasi ugotavljajo, da imajo v tej dobi, ko ima prebivalstvo na voljo neskončno veliko informacij in obstaja široka dostopnost do sodnih postopkov, večjo odgovornost, kot so jo imele morda desetletje nazaj. Prebivalstvo lahko državo danes bolj ”drži za besedo”. Bodisi na ulici, ali na sodišču.