Ustavno sodišče je na pobudo PIC in DONDES dne 9.4.2020 z odločbo U-I-194/19-24 zaradi neustavnosti razveljavilo Zakon o interventnem odvzemu osebkov vrst rjavega medveda (Ursus arctos) in volka (Canis lupus) iz narave (Uradni list RS, št. 43/19).
Z odločitvijo Ustavnega sodišča (v nadaljevanju US), na katero smo čakali od 5. julija 2019 (dneva vložitve ustavne pobude), smo lahko s pravnega stališča zadovoljni. Uspeh pred sodiščem namreč ni prinesel zgolj odprave po interpretaciji US neustavnega Zakona (konkretno zaradi njegove neskladnosti z načelom delitve oblasti iz Ustave RS – več o tem kasneje), temveč je uspešno postopanje potrdilo tudi pomen Aarhuške konvencije v slovenskem (in evropskem) pravnem redu, še posebej na področju dostopa do pravnega varstva za nevladne organizacije, ki delujemo v javnem interesu na področju varstva okolja in ohranjanja narave. Celotna sodba je dostopna na tej povezavi, pritrdilno ločeno mnenje prof.dr. Rajka Kneza pa na tej povezavi.
V nadaljevanju vam predstavljamo naše razloge za vložitev pobude ter argumente Ustavnega sodišča, na podlagi katerih je bil interventni zakon razveljavljen.
Postopek sprejemanja interventnega zakona in naši razlogi za vložitev Ustavne pobude
Zakon o interventnem odvzemu osebkov vrst rjavega medveda (Ursus arctos) in volka (Canis lupus) iz narave (Uradni list RS, št. 43/19, s pričetkom veljave 29.6.2019, v nadaljevanju Zakon), je bil sprejet kljub opozorilom Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora, da je potencialno neskladen z Ustavo RS. Konkretno je šlo za dve bistveni ugotovitvi pravne službe;
- da bi Zakon lahko posegal v načelo pravne države iz 2. člena Ustave, saj bi poleg obstoječe (podzakonske) pravne ureditve, ki področje varstva zavarovanih živalskih vrst (iz Zakona o ohranjanju narave izhajajoča Uredba o zavarovanih prosto živečih živalskih vrstah) vzopstavljal novo ureditev, ki je z obstoječo neskladna in
- da sprejetje Zakona zaradi neupoštevanja obstoječih odločitev Upravnega sodišča (že kar 4 sodne odločbe) predstavlja kršitev delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno oblast, kar izhaja iz drugega odstavka 3. člena Ustave.
Naši argumenti v ustavni pobudi so sledili mnenju pravne službe, ki smo jih deloma nadgradili. Na kratko smo zatrjevali:
- da zakonodajalec ne more z interventnim zakonom urejati nečesa, kar je že urejano na zakonski in podzakonski ravni (ZON in Uredba) Preberi več
- da se ne moremo z interventnim zakonom izogniti izrvšitvi sodbe upravnega sodišča Preberi več
- da ima interventni zakon identično vsebino kot dotedanji odloki in da je bil sprejet kot zakon zgolj z namenom, da bi se izognilo ugotovitvam in zahtevam dosedanjih sodb upravnega sodišča in dostopu do sodnega varstva.
Ustavno pobudo smo vložili predvsem zaradi varstva volkov v Sloveniji, s katerim se ukvarjamo že slabo desetletje in ker tak način urejanja materije, glede na ustavni red, ni pravilen. Poudarjamo, da so bili argumenti pobude zgolj ustavnopravni (neustaven način urejanja, ki bi imel kot praksa lahko dolgoročne posledice na vseh področjih življenja) – nismo se spuščali v vsebino in izpolnjevanje pogojev za odstrel, kot smo to v tožbah pred Upravnim sodiščem, saj Ustavno sodišče o tem ne bi odločalo. PIC in DONDES že od vsega začetka podpiramo sistem individualnih odvzemov živali iz narave, tistih, ki tudi dejansko povzročajo ponavljajočo škodo in kjer nastajajo nerešljive konfliktne situacije.
Ugotovitve Ustavnega sodišča
- US je sprejelo pobudo v obravnavo, ker o ustavnosti zakonov vedno odloča US, kljub temu da je ugotovilo, da ima vsebina zakona naravo posamičnega pravnega akta, kot so to imeli predhodni odloki, glede katerih je pravno varstvo usmerilo k Upravnemu sodišču.
- Prvič se je zgodilo, da je organizacijama pobudnicama (s statusom delovanja v javnem interesu na področju ohranjanja narave in varstva okolja) sodišče priznalo pravni interes za vlaganje take pobude – torej pobude, ki je namenjena varstvu zavarovanih vrst živali. Tega doslej Ustavno sodišče še ni priznalo (razen, če je šlo za kršitev pravice sodelovanja javnosti pri pripravi predpisov) – 10. točka obrazložitve. US je ugotovilo, da je z interventnim zakonom kršeno določilo 2. odstavka 3. člena Ustave o delitvi vej oblasti. Ker je bil že to zadosten razlog za razveljavitev, se ni spuščalo v preizkušanje drugih navedb protiustavnosti (22. točka obrazložitve).
- US je ugotovilo, da je Državni zbor kot zakonodajno telo prevzel odločanje o tem, o čemer odloča po veljavni zakonodaji Vlada z odlokom. Glede prilog odlokov se je Ustavno sodišče doslej že dvakrat izreklo, da gre za individualiziran akt, ki se izpodbuja pred Upravnim sodiščem, torej se izpodbijajo pred Upravnim sodiščem. Sodbe sodišča v upravnem sporu, so za organe izvršilne oblasti (Vlado, ministrstva itd.) zavezujoče. V primeru, ko sodišče odpravi prvotno odločitev, je organ izvršilne oblasti pri morebitni novi izdaji akta vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava (predpisov) in na njegova stališča, vezana na postopek. Ni pa na to vezan zakonodajalec in zakonsko urejanje samo po sebi ne more biti v nasprotju z ustavo (16. točka). Vendar pa načelo delitve oblasti pomeni tudi, da posamezna veja oblasti ne sme prevzemati pristojnosti druge, niti ne sme nedopustno posegati v izvajanje njenih tipičnih funkcij – zakonodajna oblast ne sme prevzemati tipično izvršilnih funkcij (to je izvrševanje zakonov). O odločitvah izvršilne veje oblasti in skladnosti teh z zakoni in ustavo določa sodna veja oblasti. Konkretno pa je zakonodajna veja (DZ) z urejanjem materije, za katero skrbi izvršilna veja oblasti (Vlada) prevzela funkcijo Vlade (poleg tega je zakon identičen dosedanjim odlokom vlade)., Hkrati pa, ker ni možnosti sodnega nadzora nad odločitvijo posegla tudi v funkcijo sodne veje oblasti – sodni oblasti je preprečila izvajanje neodvisnega sodnega nadzora, ki bi ga morala ta imeti nad izvršilno vejo oblasti. (17., 18., 20., 21. točka).
- Ustavno sodišče je posebej razložilo tudi, kako mora država izpolnjevati Aaruško konvencijo, ki zagotavlja dostop do pravnega varstva, če gre za odločitve, ki so v nasprotju z okoljskim pravom. Slednje je obrazložilo predvsem z vidika nevladnih organizacij, ki izpolnjujejo posebne pogoje po nacionalnem pravu (status v javnem interesu) in ki imajo torej poseben pomen pri varovanju okolja. Država zagotavlja zdravo življenjsko okolje, katerega del so tudi zavarovane živalske vrste kot del skupne naravne dediščine. (20. točka)
- Predsednik Ustavnega sodišča prof. dr. Rajko Knez je podal ločeno pritrdilno mnenje, s katerim nadgrajuje stališča iz odločitve. Poudari, da se zaveda dejanske problematike, vendar je konkretno sodišče odločalo o pomembnem ustavnopravnem sistemskem vprašanju in se ni spuščalo v vsebino (materije, ki ima sicer naravo posamičnega akta) – nastopalo je kot branik ustavnosti. Zakonodajalec je prevzel funkcijo izvršilne oblasti preslišal opozorila Zakonodajnopravne službe, in kot kaže želel, da o tej vsebini ne presoja več Upravno sodišče (se izogne določanju, ki mu ni po volji). Posebej se je posvetil tudi neustreznosti argumenta, da »se je z zakonsko ureditvijo mudilo« in ga zavrnil. Ustave ne smemo prilagajati konkretnim okoliščinam, ki niso nastale čez noč; ne gre za nepričakovane, nepredvidljive okoliščine, rezervni scenariji bi bili potrebni že v času sodnega odločanja, saj vedno lahko pride do negativne odločitve sodišča. Knez je izpostavil tudi kako bi morali razumevatia izvajanje prevzetih obveznosti iz Aarhuške konvencije glede dostopa do sodnega varstva v povezavi z našim ustavnim redom in ustavno pravico do zdravega življenjskega okolja; v tem delu, s svojim ločenim mnenjem pomembno prispeva k manku pravno teoritične materije, ki doslej ni bila dovolj osvetljena s strani Ustavnega sodišča in je bila tako zapostavljena.
Pomen odločbe
V praksi je US ponovno vzpostavilo ustavno stanje, v katerega je interventni Zakon posegel. Kljub temu, da se je sodišče ustavilo ‘že’ pri kršenju načela delitve oblasti, je odločba prinesla tudi pomembna stališča in argumente US na področju delovanja nevladnih organizacij s statusom delovanja v javnem interesu na področju varstva okolja in ohranjanja narave, ter njihovega dostopa do pravnega varstva na podlagi Aarhuške konvencije.
V praksi pa odločitev US pomeni, da se morajo postopki, povezani z odstrelom volkov in medvedov v Sloveniji, sedaj nadaljevati po veljavni ureditvi Zakona o ohranjanju narave in Uredbe o zavarovanih prosto živečih živalskih vrstah. Ministrstvo za okolje in prostor je od jeseni vodilo procese usklajevanja (tako v strokovni skupini kot v deležniški skupini vseh vpletenih deležnikov) z namenom, da bi vse vpletene institucije in prizadeti kmetje lahko skladno z zahtevami Habitatne direktive (in sodb – Upravnega sodišča in sodbe Sodišča EU v zadevi zoper Finsko – Finska sodba sodišča EU z dne 10.10.2019 zavezujoče odloča, da mora biti cilj (problem) zaradi katerega se uveljavlja izjema odstrela po Habitatni direktivi jasno določen in natančno utemeljen (pri nas družbena sprejemljivost) in mora biti dokazano, da tega cilja ni mogoče doseči z drugo zadovoljivo rešitvijo (to bi bile pri nas aktivnosti varstva, pomoči kmetom pri varstvu, komunikacijske aktivnosti s prebivalstvom za sobivanje) koristili sistem izdajanja odločitev o odvzemu v primeru konfliktov z volkovi in medvedi, ki jih izdaja ARSO. Verjamemo, da so sedaj pripravljeni na to in bodo lahko ustrezni postopki tudi uspešno stekli.
K temu je treba dodati še, da nas je Ustavno sodišče v sklepu o tem, da se začasno zadržanje izvajanja odstrela za volka ne dovoli, z dne 15.7.2019 obvestilo, da bo zadevo absolutno prednostno obravnavalo. Ta odločitev pa je, kljub ugodni končni odločitvi, čakala vse do trenutka, ko je pred nami nova sezona konfliktnih situacij. Če bi bila odločitev sprejeta prej, bi bilo več časa za prilagoditev vseh vpletenih in strokovne priprave, kar bi prispevalo k umiritvi konfliktne situacije. Tako pa imamo sedaj v Državnem zboru nov predlog interventnega Zakona ter odločitev US, ki utemeljuje njegovo neustavnost.
Če vas zanima še kakšna dodatna informacija, ste lepo vabljeni, da zastavite vaša vprašanja na aljosa.petek@pic.si.