Javna korist in javni interes v slovenskem pravu

//Javna korist in javni interes v slovenskem pravu

Javna korist in javni interes v slovenskem pravu

Aljoša Petek, magister prava in zagovornik okolja.

Ste že slišali za pojma, navedena v naslovu tega prispevka? Javna korist in javni interes sta pravna instituta, ki se v javnem diskurzu pogosto omenjata. Težave pa se pojavijo, ko pridemo do pravne interpretacije obeh pojmov, saj niti iz sodne prakse, niti neposredno iz pravnih podlag ni povsem jasno, kakšen je odnos med obravnavanima institutoma, kljub njuni pogosti uporabi.

V prispevku pred vami se bomo najprej posvetili definiciji in kratki obrazložitvi obeh pojmov, vključno z izbranimi primeri uporabe v praksi, nazadnje pa še njunemu medsebojnemu odnosu oziroma vsebinskim prekrivanjem.

Ker je tema pravno gledano zahtevna in sta že instituta sama primerna podlaga za obširna strokovna dela, poudarimo, da gre za povzetek in poenostavitev, z namenom približanja pojmov laičnim, a zainteresiranim posameznicam in posameznikom.

Javna korist

Javna korist je pravni institut, ki izhaja neposredno iz Ustave Republike Slovenije (Ur.l.RS, št.33/91-I in spremembe, v nadaljevanju Ustava). Gre za odprt in pravno nedoločen pojem; naloga zakonodajalca (Državni zbor, v nadaljevanju DZ) je, da ga konkretizira.[1] Javna korist je v Ustavi zapisana v 69. členu (razlastitev), 74. členu (podjetništvo), 77. členu (pravica do stavke), in v 155. členu (prepoved povratne veljave pravnih aktov). Nikjer v Ustavi ni obrazloženo, kaj napolnjuje pojem javna korist ali kako ga razlagati v konkretnem primeru; to je sprva naloženo DZ, ob odsotnosti zakonske ureditve pa je sodna praksa in torej uporaba pojma v praksi tista, ki določa, kakšna je njegova vsebina. Kljub dejanskemu pomanjkanju relevantne sodne prakse in literature, pa lahko trdimo, da javna korist predstavlja splošno korist, ki jo čuti širša skupnost, oziroma gre za nekaj, kar koristi širšemu obsegu posameznikov na določenem območju. Učinki javne koristi se lahko kažejo kot zavarovanje pred nevarnostjo, kot predviden red, kot ohranitev določenega (npr. naravnega) stanja, kot splošna raba ali kot zadovoljevanje javnih potreb preko izvajanja javnih služb oziroma delovanja oblastnih organov.[2]

Da je javna korist pojem, pri katerem gre pogosto za tehtanje med pravicami in ga je pogosto potrebno napolniti v konkretnem primeru, potrjuje tudi Ustavno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju USRS) v svoji odločitvi iz leta 2018.[3] V tem  primeru je šlo za konflikt med pravicami varstva potrošnikov (šlo je za potencialno izkoriščanje s strani bank, ki so močnejša stranka v individualnih pogodbenih razmerjih) ter svobodno gospodarsko pobudo iz prvega odstavka 74. člena Ustave. USRS je v tem primeru jasno razsodilo, da javna korist za potrošnike, ki bi jo imela omejitev višine stroška, ki ga banka lahko določi za vodenje trgovalnega računa (vrednostni papirji), ne prevlada nad svobodno gospodarsko pobudo in pogodbeno svobodo, ki jo imajo deležniki na trgu (za več podrobnosti priporočam, da si preberete vsaj povzetek sodbe, opomba 3).

Druga nedavna odločitev USRS,[4] prav tako s polja pravice do svobodne gospodarske pobude, potrjuje prakso USRS da javna korist v kontekstu ustavnih določb ni absolutna pravica širše skupnosti in ne prevlada samodejno nad ostalimi ustavnimi pravicami. V konkretnem primeru je šlo za izplačevanje dobička ob izvajanju koncesijske zdravstvene dejavnosti). USRS je torej organ, ki bedi nad uporabo javne koristi v zakonodaji, torej nadzoruje zakonodajalca oz. DZ. Pri tem uporablja tudi načelo sorazmernosti, ki je metoda tehtanja med dvema pravicama; poglabljanje v uporabo načela je za namene tega prispevka preobsežno in nepotrebno, vsekakor pa gre za načelo, ki je z institutom javne koristi neločljivo povezano.[5] Na tej točki pa je kljub temu vredno poudariti, da gre pri določitvi javne koristi v okviru načela sorazmernosti za tehtanje med javnim interesom in težo zasebnega interesa, ki mu stoji nasproti.[6] To je še posebej razvidno pri razlastitvi po 69. členu Ustave in pri poseganju v lastninsko pravico nasploh

Tako na primer odločitev Ustavnega sodišča iz leta 2018[7] v 12. točki odločbe pravi takole: ”Razlastitev je skladno z 69. členom Ustave dopustna le: (i) proti nadomestilu v naravi ali proti odškodnini; (ii) pod pogoji, ki jih določa zakon; (iii) če to zahteva javna korist. Pri razlastitvi gre za tipičen poseg države v zasebno sfero zaradi javnega interesa.”

USRS tej argumentaciji sledi v številnih odločbah in torej vzpostavlja razlago, da je javni interes v določeni meri predpogoj javne koristi; zaradi določenega javnega interesa, ki je ocenjen kot upravičen, je potrebno interes zavarovati, od točke zavarovanja naprej pa gre za javno korist. Odprto vprašanje, na katerega stroka ne ponuja odgovora, pa je, ali je to sprejemljiva strokovna razlaga.

Če se poglobimo še malce globje v pojem javne koristi z namenom razjasnitve zgoraj napisanega, teorija pri razlastitvi razlikuje med ‘abstraktno javno koristjo’, ki se predpiše z zakonom in je predpostavka za sprožitev razlastitvenega postopka, ter ‘konkretno javno koristjo’, ki jo mora pristojni organ ugotoviti v vsakem primeru posebej in v skladu z njo določiti natančen obseg razlastitve (oziroma omejitve lastninske pravice).[8]

Povzetek zapisanega nas vodi k ugotovitvi, da je javna korist ustavni institut, katerega bistveni namen je varovanje splošne koristi skupnosti ljudi, ki presega individualno korist, na določenem območju. Kljub temu, da lahko naivno smatramo, da gre za koncept, ki je objektivne in vrednostno nesporne narave, pa je glede na zgoraj zapisano v praksi tako, da zakonodajalec ali kasneje USRS vsebinsko napolni javno korist. V konkretnem primeru sodišče odloči, kako daleč javna korist seže, oz. kam ‘ne sme’ seči. Kljub temu, da USRS bedi nad delom zakonodajalca in je v tem smislu v pravnem redu zagotovljeno varovalo, da se javna korist ne bi uporabljala arbitrarno ali pristransko, tudi USRS, kljub načelno višjemu standardu, ne moremo smatrati zgolj kot objektiven in nepristranski ‘nadzorni’ organ, saj sodišče napolnjujejo ljudje z lastnimi vrednostnimi in ideološkimi pogledi, na njihovo izbiro pa ima vpliv trenutna politika (ustavnega sodnika USRS v izvolitev predlaga Predsednik republike, izvoli pa ga DZ; mandat sodnika traja 9 let). Ravno zaradi naštetih dejavnikov javna korist ni splošno določljiva ali objektivna, temveč jo pravni red napolni z vsebino v vsakem konkretnem primeru, postopek pa napolnjuje vrednostna presoja izvoljenih poslancev ter ustavnih sodnikov. Nedvomna je tudi tesna povezanost s pojmom javnega interesa, kot da bi le ta bil predstopnja javne koristi – to je še posebej razvidno pri ustavnem institutu razlastitve.

Javni interes

Javni interes je pravni institut, ki ga Ustava ne vsebuje. Najdemo ga v zakonih, torej hierarhično nižjih pravnih aktih, kljub temu, da se je tudi USRS javnemu interesu posvetilo v številnih odločbah.[9] Podobno (a ne povsem tako) kot pri javni koristi, je tudi javni interes pravno nedoločen pojem, za katerega se v vsakem konkretnem primeru ugotavlja, ali so podane okoliščine, ki so v interesu širše skupnosti in ne zgolj posameznika.

Ker je javni interes nedoločen in posledično prazen pojem, je njegova vsebina določena v vsakem konkretnem primeru. To pomeni, da so državni (zakonodajni, upravni in nato sodni) organi tisti, od katerih je vsebina javnega interesa odvisna. Tovrstna razlaga organov ne bi smela biti arbitrarna, vendar v praksi pogosto pridemo do položaja, kadar državni organi javni interes uporabljajo za doseganje ozkih, zasebnih interesov. To je med drugim tudi posledica neenakopravnosti strank v upravnopravnem razmerju, kjer je javna oblast vselej močnejša od zasebne. Interpretacija javnega interesa v korist zasebnih interesov je pogosta, kar je še posebej razvidno, kadar imamo na oblasti različne politične opcije in ob njihovi zamenjavi (grajenje javne infrastrukture, prodaja državnih podjetij, kadrovanje…).

Vsekakor pa javni interes ni razbremenjenih osnovnih pogojev pri njegovi interpretaciji. Med drugim morajo državni organi javni interes razlagati v skladu s temeljnimi ustavnimi načeli in določbami, pod nobenim pogojem pa ne sme biti poseženo v absolutne človekove pravice.[10] Potrebno se je zavedati, da nad delom državnih organov vselej bedi sodna veja oblasti, v končni fazi tudi USRS; tako je določena možnost preprečitve arbitrarnosti (ali arbitrarnosti, ki preveč posega v pravice skupnosti).

Podrobnejši pogoji za razlago in uporabo javnega interesa v praksi (ki so še vedno relativno splošne narave in jih dopolnjuje praksa) so vsebovani v posameznih zakonih. Javni interes je pojem, ki se pojavlja v številnih pravnih aktih z različnih področij; v nadaljevanju bomo za lažjo predstavo nekaj primerov našteli in jih na kratko vsebinsko obrazložili.

Zakon o splošnem upravnem postopku (Ur.l.RS, št. 24/06 in spremembe, v nadaljevanju ZUP) omenja javni interes na več mestih, med drugim že v drugem odstavku 2. člena, kjer je vzpostavljena pristojnost upravnega sodišča v primeru javnega interesa, ne glede na to, ali je nek postopek bil predviden kot upravni ali ne, vendar ne vsebuje konkretne definicije javnega interesa. Ker dodatnih pogojev ni, je praksa državnih organov tista, ki določa, v katerem primeru gre za primer v javnem interesu. Podobno določile vsebuje 144. člen ZUP, ki ureja skrajšani ugotovitveni postopek: ”Organ lahko po skrajšanem postopku takoj odloči o zadevi: … – če gre za nujne ukrepe v javnem interesu, ki jih ni mogoče odlagati, pa so dejstva, na katera se mora opirati odločba, ugotovljena ali vsaj verjetno izkazana.” Ponovno ob vsakem konkretnem primeru in glede na obstoječo prakso ugotavljamo, ali gre za ‘nujne ukrepe v javnem interesu’.

Tudi Zakon o dostopu do informacij javnega značaja (Ur.l.RS, št. 51/06 in spremembe, v nadaljevanju ZDIJZ) vsebuje pojem javnega interesa. Ta v kontekstu zakona predstavlja pogoj oz. mejo med tem, ali je posamezna informacija takšnega pomena, da bi njeno razkritje škodovalo širši skupnosti, ali pa je zaradi dobrobiti širše družbe potrebno, da se posamezna informacija, ki je pravno ocenjena kot občutljiva, sprosti v javnost (oziroma lahko posameznik dostopa do te informacije na podlagi ZDIJZ).[11] Na področju dostopa do podatkov celo obstaja t.i. test javnega interesa (glej spletno stran Informacijskega pooblaščenca, opomba 11).

Primerov je še več; med relevantnimi na področju urejanja prostora je tudi Zakon o urejanju prostora (Ur.l.RS, št. 003-02-9/2017-26 in spremembe). Ta v zadnjem odstavku 2. člena npr. določa, da je doseganje ciljev urejanja prostora v javnem interesu. Kot cilje urejanja prostora se:

”– varuje prostor kot omejeno naravno dobrino;
– zagotavljata priprava in izvajanje prostorskih aktov;
– omogočajo kakovostne življenjske razmere in zdravo življenjsko okolje;
– omogoča ustrezen in univerzalen dostop do družbene in gospodarske javne infrastrukture;
– omogoča policentrični sistem razvoja naselij;
– omogoča urbani razvoj mest in širših mestnih območij;
– ustvarjajo in ohranjajo prepoznavne značilnosti v prostoru;
– ustvarja in varuje pestrost, prepoznavnost in kakovost krajine;
– dosegajo prostorsko usklajene in medsebojno dopolnjujoče več-funkcijske razmestitve različnih dejavnosti v prostoru;
– zagotavlja racionalna raba prostora in ohranjajo prostorske zmogljivosti za sedanje in prihodnje generacije;
– prispeva h krepitvi in varovanju zdravja ljudi;
– prispeva k varstvu okolja, ohranjanju narave, varovanju kulturne dediščine, varovanju kmetijskih zemljišč ter drugih kakovosti prostora;
– prispeva k prilagajanju na podnebne spremembe;
– ustvarjajo razmere za zmanjševanje in preprečevanje naravnih ali drugih nesreč;
– prispeva k obrambi države.”[12]

Zakon predvideva številne pogoje, ki morajo biti izpolnjeni pri raznoraznih posegih v prostor, kar že predstavlja višjo stopnjo konkretizacije javnega interesa. Še vedno so strateški načrti in krovni dokumenti (kot je npr Strategija prostorskega razvoja Slovenije iz 3. poglavja ZureP-2), kljub samoumevnemu sodelovanju stroke, v veliki meri v ‘rokah’ politike, ki Strategijo sprejema. Čeprav v manjši meri, podobno velja tudi za druge državne in občinske prostorske akte.

Drugi zakon, ki ga je vredno izpostaviti v tem kontekstu, je Zakon o nevladnih organizacijah (Ur.l.RS, št. 21/18, v nadaljevanju ZNOrg). Ta ureja status nevladnih organizacij v javnem interesu; osnovne pogoje za pridobitev in ohranitev statusa. Nevladna organizacija po prvem odstavku 6. člena ZNOrg deluje v javnem interesu (na posameznem področju), ”če njeno delovanje na tem področju presega interese njenih ustanoviteljev oziroma njenih članov in če je splošno koristno.” Čeprav je ZNOrg podlaga za sprejem pravilnikov, ki določajo pogoje za vsako konkretno polje delovanja nevladnih organizacij (kultura, šport, mladina, varstvo okolja, urejanje prostora…), so lahko pravilniki za posamezno področje zelo različni, predvsem pa različno strogi, kar znova kaže na razlike pri interpretaciji, kaj javni interes pravzaprav je.[13]

Na podlagi zgoraj navedenega, strokovnih pravnih prispevkov, mnenj in sodne prakse lahko brez dvoma trdimo, da javni interes predstavlja interes širše skupnosti in ne le posameznika, ki pa se ugotavlja in vsebinsko polni ob vsakem konkretnem primeru. Tako javni interes, kljub morebitnim dodatnim pogojem, ki jih je treba upoštevati ob njegovi interpretaciji, nedvomno vsebuje tudi vrednostno komponentno, ali če smo bolj praktični, politično komponento.

Razmerje med javno koristjo in javnim interesom

Razmerje med obravnavanima pojmoma glede na zgoraj zapisano torej ni jasno pravno definirano, kljub temu pa lahko določimo najmanjši skupni imenovalec. Javna korist, kljub številnim podobnostim in prepletenosti obeh pojmov, NI identična s pojmom javnega interesa.

Prva razlika je strogo pravno hierarhična; medtem ko je javna korist ustavna kategorija, je javni interes materija zakonov. To pomeni tudi, da je javni interes bistveno bolj razdelan in konkreten pojem, saj se pojavlja v številnih predpisih; javna korist med tem obstaja v Ustavi.

Druga razlika se skriva v besedni razlagi; medtem ko gre pri javnem interesu očitno za interes in kot tak še nikomur ne koristi, je javna korist tista, ki že obstaja, ali pa jo z določenim (javnim) interesom zasledujemo.

Tretja razlika pa se skriva pri uporabi pojmov v praksi, kar je rezultat zgoraj navedenih razlik. Čeprav se oba vsebinsko napolnjujeta s trenutnimi vrednotami ljudi, ki odločujejo v naši družbi, je javni interes bistveno bolj fleksibilna in prilagodljiva metoda za dosego političnih ciljev, poleg tega pa se v praksi pojavlja precej bolj pogosto. Z njim imajo na dnevni ravni v številnih postopkih opravka državni organi, medtem ko se z javno koristjo, kot se zdi, nihče prav veliko ne ukvarja. Praksa je še vedno skopa in nejasna in kljub teoretičnim pravnim spisom na to temo v Sloveniji pojem še ni bil vsebinsko zapolnjen s strani USRS ali zakonodajalca.

Vsekakor pa je v teoriji in v omejeni meri tudi v praksi moč prepoznati tendence približevanja obeh pojmov. Interes je pogosto dojeman kot predpogoj za korist; najprej določimo javni interes, nato pa ga v obliki javne koristi tudi zavarujemo. Ker ni določenih jasnih pogojev za tovrstno prelivanje, se je potrebno zavedati, da gre še vedno ‘zgolj’ za teoretične pomisleke.

[1] Vehovec, B., Pravna problematika služnosti v javno korist, diplomsko delo, str. 14, https://dk.um.si/Dokument.php?id=28456; tu je govora predvsem o konkretizaciji razlastitve po 69. členu Ustave, vendar gre trditev po analogiji razširiti na uporabo pojma ‘javna korist’ v splošnem smislu.

[2] Jerovšek, T., Varstvo javne koristi, IX. Dnevi javnega prava, Portorož, 18-20. junij 2003, Inštitut za javno upravo, Ljubljana 2003, str 248.

[3] Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-192/16 z dne 7. 2. 2018.

[4] Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-194/17 z dne 15. 11. 2018.

[5] Na temo načela in testa sorazmernosti so na voljo številna gradiva, med drugimi glej Čuk J, Načelo sorazmernosti v praksi Ustavnega sodišča Republike Slovenije, diplomsko delo, Pravna fakulteta v Ljubljani, 5

[6] Vehovec, B., Pravna problematika služnosti v javno korist, diplomsko delo, str. 14, https://dk.um.si/Dokument.php?id=28456.

[7] Odločba ustavnega sodišča U-I-9/92 z dne 3.2.1994

[8] J. Čebulj v: M. Štritof Brus (ur.), Zakon o urejanju prostora (ZUreP-1) in Zakon o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt) s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2010, str. 54. Glej tudi G. Virant v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave RS., 2002, str. 675–676.

[9] Primeri odločitev USRS: Up-741/12, U-I-224/00, U-I-149/11 in številne druge.

[10] Nedotakljivost življenja, prepoved mučenja, varstvo osebnosti in dostojanstva, domneva nedolžnosti, načelo zakonitosti in pravna jamstva v kazenskem postopku, svoboda vesti.

[11] Spletna stran Informacijskega pooblaščenca: https://www.ip-rs.si/informacije-javnega-znacaja/ijz-pri-organih/test-javnega-interesa/.

[12] Prvi odstavek 2. člena ZUreP-2.

[13] Kot različna primera v kontekstu navedenega lahko navedemo Pravilnik o določitvi kriterijev za podelitev statusa nevladne organizacije v javnem interesu na področju prometa in energije (Ur.l.RS, št. 44/18) in Pravilnik

o določitvi kriterijev za izkazovanje pomembnejših dosežkov delovanja nevladnih organizacij za podelitev statusa nevladne organizacije v javnem interesu na področjih vzgoje in izobraževanja, znanosti, raziskovalne dejavnosti in športa (Ur.l.RS, št. 32/2019) – glej člene, kjer so določene zahteve po izpolnjevanju pogojev za pridobitev in ohranitev statusov.

2019-09-11T11:40:02+01:00